中国海外经济利益保护战略(完)

2012年9月8日

三中国海外经济利益的进展与面临的挑战

二战以后，由于全球治理机制的完善，包括国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）、世界银行(WB)等机构的建立，大大改进了全球贸易和投资保护状况。在这一背景下，各国政府和企业也加强了对海外经济利益的保护。

表3 全球保护海外经济利益的主要做法

实施主体	具体措施
母国政府	战争、立法、设立专门机构、签订双边投资协定、在高层访问中宣示经济利益、出台缓解投资摩擦的措施等
国际组织	建立统一的规则、通过多边机制制约东道国、发布投资环境评估结果
商业机构	加强对投资环境的评价、提供保安服务、提供金融服务、提供保险服务
企业	强化企业社会责任、加强供应链管理

随着中国海外承包工程、对外投资规模的不断扩大，中国保护海外利益的需求也越来越急迫。在过去几年中，中国在保护海外经济利益上也积累了一些经验，如在应对反倾销诉讼、撤回海外务工人员、解决专利纠纷、签订双边投资协定等多个领域，对中国在海外的经济利益进行了一些有效的保护：

第一，通过参与全球治理保护海外经济利益。中国在国际货币基金组织和世界银行的投票权有所上升，在二十国集团、金砖国家、上海合作组织等多个国际和地区性平台上发挥更大的作用，都在实实在在地提高中国参与全球治理的能力，这为中国保护海外经济利益打下了坚实的基础。在联合国的有关决策中，中国作为常任理事国，可以通过自身的投票权影响相关决策，从而达到保护海外利益的目的。在世界银行的贷款决策中，中国也可以运用自身的投票权，从而促使相关国家对中国的海外利益采取适当的保护。当然，中国目前在各种不同的场合下，并没有从经济的角度使用过投票权。但是，通过在各种多边机制中的交流，也可以在一定程度上起到保护中国海外经济利益的作用。

第二，在高层访问中申明经济利益。20世纪90年代以后，美国加强了行政部门对海外投资的支持，具体做法包括在总统或国务卿外访时发表对美国公司的口头支持、商业领袖随访、企业高管随商务部官员出访等。目前，这已经成为了全球多数国家的惯例，中国也不例外，在高访中，一般都有相关领域的企业家随访，在加强与各国的经贸关系的同时，也为这些企业的海外利益提供了有力的保障。除此之外，在中国对外合作的重要平台中，都设立了企业家或工商界合作的对应机制，这些机制都是和各对外合作平台的首脑峰会同时召开的，而且和首脑峰会之间存在不同形式的互动，因此在促进中国企业对外投资顺利发展、保护中国企业在海外的经济利益等方面，都起到了积极的作用。

表4 中国对外合作平台中的工商合作机制

对外合作平台	工商合作机制	备注
金砖峰会	工商论坛	根据《成立金砖国家工商联络机制谅解备忘录》设立，由中国国际贸易促进委员会、巴西工业联合会、俄罗斯工商会、印度工商会联合会、南非商会联合会共同支持
中美战略经济对话	企业家早餐会	美国国务卿和财长、中国副总理、国务委员以及两国企业代表参加
上海合作组织	工商论坛	成员国、观察员国、对话伙伴国、特邀国政府官员、上海合作组织实业家委员会、银联体成员行代表以及金融、机电、信息技术、交通运输、能源和资源开发等行业的企业代表参加
中非合作论坛	中非企业家大会、中非联合工商会	由中国国际贸易促进委员会及非洲商业、工业、农业和服务业联盟共同倡议

第三，签订双边投资协定。双边投资协定最早是由发达国家（资本输出国）和发展中国家（资本输入国）之间签订的，而且通常是由发达国家发起的，为的是更好地保护发达国家在发展中国家的投资。因为发达国家认为自己为发展中国家提供了资金，因此希望发展中国家对自己的投资提供更多的、更高标准的法律保护，通常要比发展中国家国内法提供的保护更多。而发展中国家则希望通过这类协定来吸引发达国家的投资。但这一模式在20世纪80年代末和90年代发生了改变，越来越多的发展中国家和新兴经济体之间签订了双边投资协定，所以资本输出国和输入国之间的界线越来越不清晰。签约的国家通常希望双边投资协定能够保护自己的直接投资流出，也能吸引更多的直接投资流入，并导致了20世纪90年代成为双边投资协定发展最快的时期。在这一时期，协议的内容也发生了一些变化，早期的双边投资协定会要求东道国给予“超国民待遇”，即对外国投资采取高于本国投资的保护。但是随着越来越多的发展中国家之间签订双边投资协定，协定的内容越来越追求国民待遇，而不是“超国民待遇”。

签订双边投资协定也是中国保护海外经济利益的重要手段之一，截止到2011年6月，中国已经与123个国家和地区签订了双边投资协定，与94个国家和地区签订了避免双重征税协定。总体上，这些双边投资协定可以对中国的海外投资进行三个方面的保护：一是保障其国民待遇。根据双边投资协定，中国的投资有权和东道国的投资享受同等的保护。二是对资产没收和补偿进行规定。如果中国跨国公司的资产被国有化，中国跨国公司有权要求补偿。三是避免双重征税。对于在中国已经征收的税收，可以在东道国进行抵扣，而中国跨国公司在东道国已经缴纳的税收，也可以根据有关规定在中国进行抵扣。

第四，促进企业履行社会责任。中国在促进企业履行社会责任方面也做了很多的工作。2006年，深圳证券交易所发布了《上市公司社会责任指引》，该《指引》参考了OECD《跨国公司行动指南》；2007年，中国进出口银行发布了《中国进出口银行贷款项目环境与社会影响评估指南》，要求中国进出口银行的贷款企业遵守东道国法律、法规，并明确了海外项目的社会和环境评估标准；2008年，国务院国有资产监督管理委员会发布了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，正式将社会责任的履行纳入到了企业的日程工作范畴。

第五，保障运输通道安全。联合国安理会于2008年6月通过第1816号决议，授权外国军队在索马里政府同意的情况下，可以进入索马里领海打击海盗及海上武装抢劫行为，授权有效期为6个月。之后，在2008年10月，联合国安理会再次通过第1838号决议，呼吁关心海上安全的国家积极参与打击索马里海盗的行动。从2008年12月到2012年5月，中国已经派出十批护航舰艇编队，在亚丁湾、索马里海域执行了护航任务。

第六，保障海外员工的人身安全。将中国员工从不安全地区撤离，保障其人身安全是中国保障海外经济利益上做得比较好的地方。2006年以后，中国就形成了从不安全地区撤离本国公民的惯例。2011年，在利比亚局势动荡期间，中国通过海陆空等多种渠道从当地撤出3.6万名员工：陆路上，中国在当地的员工乘车或者步行到达周边的埃及等地区；空路上，中国国际航空公司、南方航空公司、东方航空公司、海南航空公司共派出20架飞机从利比亚周边撤回中国公民；海路上，中国政府租用希腊两艘商船，从利比亚撤离人员，并派出“徐州”舰进行护航。在叙利亚发生动荡时，中国政府也采取了类似措施。

但总体上中国海外经济利益保护还处于起步阶段，保护海外经济利益的经验还不足、手段也非常缺乏，同时面临着诸多挑战：

第一，缺乏海外经济利益保护战略。海外经济利益保护是战略问题，也需要战略性应对。中国海外资产安全与否、收益率高低关系到中国经济模式是否能够成功，因此，应当把保护海外经济利益提高到战略高度。到目前为止，中国在保护海外经济利益时仍然是以部门应对为主，国家层面的应对相对较少。从长远看，中国必须要从经济服务外交的大局出发，确定中国海外经济利益保护的目标和重点，形成中国海外经济利益保护的战略。

第二，外交服务于经济利益的功能有待加强。安全利益与经济利益之间存在一种交替的关系，以美国为例，在冷战以前海外经济利益服务于安全大局，而在冷战结束之后，外交服务于经济利益的力度显著加大。中国正处于国力上升、全球地位提高的初步阶段，安全利益固然十分重要，但也需要对经济利益等非传统安全有所顾及，适当加强外交服务于经济利益的功能。

第三，在全球规则制定中的地位有待提高。海外经济利益保护浅层次上是经济利益的问题，从深层次来看则是规则制定、全球治理的问题。所以，中国在全球规则制定中的地位对于保护海外经济利益将起到至关重要的作用。

以利比亚为例，从两个层面可以看出中国在全球规则制定中的困境：一是中国无法参与军事介入。在2011年3月联合国安理会通过第1973号决议后，北约对利比亚政府军实施了军事打击，最终帮助反政府军夺得政权。此后，于2011年4月，以法国为首的部分国家成立了“利比亚之友”，这是利比亚后续经济利益分配中至关重要的一个环节。而在中国的外交原则下，同时也受到中国在全球的军事实力和盟友关系的制约，中国无法参与这一环节。二是中国的对外盟友关系。在北约对利比亚政府军的军事打击中，已经凸显了盟友关系的影响，这在“利比亚之友”中也有体现。同样无力参与军事行动的日本，是“利比亚之友”的正式成员，而中国则只是观察员，这和日美联盟是有密切联系的。

利比亚的海外经济利益保护

图1 利比亚的海外经济利益保护

当然，中国不参与利比亚的军事行动，也是和中国的安全战略相关的。在全球规则制定中，中国并非完全没有实力，关键是如何战略性地运用这些实力。中国是联合国安理会常任理事国，在世界银行、国际货币基金组织中的投票权也在逐渐提高，如何运用这些软实力保护中国的海外经济利益，是需要进一步研究的问题。

第四，应对海外风险缺乏部际协调。在利比亚内战结束以后，中国企业和商务部都提出了向利比亚新政府索赔的问题，这是中国企业正当的利益诉求。但问题在于，中国提出利益诉求的主要是商务部，商务部派往利比亚的代表团是司局级，对于解决中国企业在利比亚的利益保护问题难以有很大的起色。因为海外经济利益保护既是经济问题，更是外交问题，需要由外交、援助、商务等多个部门参与，尤其是要加强部门间的协调，适当的时候还需要国家领导人出面。

第五，缺乏相应的立法。根据国际经验，立法是保护海外经济利益的重要手段：一是可以通过对外援助法对受援国进行约束，确保其对中国的经济利益予以适当的保护；二是可以通过国内法对损害中国海外经济利益的国家或企业进行限制。

四中国海外经济利益保护战略与政策

中国经济全球化以及企业国际化尚处于起步阶段，海外经济利益保护也仍然处在尝试阶段，从长期看，中国海外利益的扩张仍然是大趋势：一方面，中国外汇储备规模不断上升，将会导致对外投资规模不断上升；另一方面，中国企业国际化进程不断扩大，将会导致中国在海外的资产以及中国企业海外工程承包规模不断上升。这两方面因素都将会导致中国海外经济利益的扩张。同时，中国政府也要把海外经济利益保护提高到战略高度，它事关中国经济模式的成败。改革开放以来，中国通过国内的过剩储蓄积累了大量的海外资产，中国经济模式成功的关键是能够确保这些海外资产带来未来的收益。因此，这些资产是否能够保值增值以及收益高低直接关系到中国经济模式的成败，而海外资产的安全则取决于有效的海外经济利益保护。

要形成有效的海外经济利益保护，中国政府必须形成海外经济利益保护的战略，并在该战略之下构建有效的支持体系，才能适应海外经济利益不断扩张的趋势。因此，中国在海外利益保护上的首要任务，就是形成中国海外经济利益保护战略，主要包括以下内容：

一是要确立中国海外经济利益保护的对象。中国海外经济利益保护对象可以分为两类：在短期内，中国重点要保护的是中国在海外的既定利益，包括中国在海外的金融资产、直接投资、海外员工等。而从长期看，中国需要保护的是中国海外经济利益的顺利扩张，更多强调的是中国扩张海外经济利益的权利，包括海外投资的权利、自由进出口的权利以及在全球多边治理中的参与权。对此，中国政府可以出台《中国海外经济利益》白皮书对外进行宣示，清楚界定中国关注的海外经济利益。

二是要确定中国海外经济利益保护的战略目标与重点。中国海外经济利益保护的短期目标，是利用国际机构、外交手段、民间交流等多种手段，对中国既有的海外经济利益实施有效保护。而在长期内，则是提高中国在全球治理中的话语权，积极应对各种形式的保护主义，促进中国对外贸易、对外投资、对外承包工程的顺利发展。

根据中国目前保护海外经济利益的实力以及当前全球政治经济环境与发展趋势，中国海外经济利益保护的战略重点是事关中国经济发展前景的能源安全供给与运输安全以及既定海外经济利益的保护，包括海外投资保护（包括证券投资和直接投资）和海外工程安全。

三是要丰富中国海外经济利益保护的手段。海外经济利益保护的关键是中国在全球的经济与政治实力，在这一基础上，还需要丰富的外交、商业、民间等保护手段。从这一点看，中国的海外经济利益保护手段还需要进一步丰富：首先，要提高中国在全球的话语权。中国在全球治理的有些领域已经具有了一定的影响力（比如在联合国的常任理事国地位），而在有些领域的影响力仍然很有限。对于中国已经有影响力的领域，需要研究如何运用这些影响力保护海外经济利益，而对于影响力有限的领域，需要通过提高中国的话语权来提高保护海外经济利益的能力。其次，需要丰富外交、商业、民间等各种保护海外经济利益的手段。对外援助、各种多边合作平台、行业协会与商会、海外华侨等都应该成为海外经济利益保护的手段。

在中国海外经济利益保护战略之下，要形成保护海外经济利益保护机制，并对相关立法和政策进行调整，形成保护机制、立法和跨国公司等海外经济利益保护的支持体系：

第一，要健全海外经济利益保护的机制与机构。海外经济利益保护是一项系统工程，涉及全球规则制定、对外援助、对外贷款等多个环节。要保障海外经济利益，中国需要积极参与全球规则制定，增加在现有多边机构的话语权，同时，也要加强国内机构和机制的建设：首先，要健全部际协调机制。可以建立副总理级的海外经济安全委员会，下设立部际协调机制和常设办公室，部际协调机制可以由外交部牵头，国家发展和改革委员会、财政部、商务部、中国进出口银行等部门和机构参加。委员会和办公室可定期举行会议、发布海外经济利益安全评估报告，出台保护海外经济利益的具体措施。其次，要加强保护海外经济利益的外交保障。可在外交部下新设立经济司，负责海外经济利益保护事宜，并将现有对外援助业务统一归口到外交部经济司管理，加强外交为经济服务的功能。再者，要健全海外经济利益保护的机构。海外经济利益保护单凭一个机构无法完成，需要多个机构的配合，要从主权风险保险、信息收集和调查、海外商会、海外利益维权四个层面建立健全相应的机构。对于一些已有的机构，要加强其海外利益保护的职能，如政府提供保费补贴，支持中国出口信用保险公司为规模以上企业提供主权险。而对于职能上需要、但没有对应机构的，要及时建立。最后，要加强保护海外经济利益的民间保障。民间力量在保护海外经济利益中的作用不可忽视，包括行业协会、商会、海外华侨等力量在内的民间力量都可以用于保护海外经济利益，要建立企业、行业协会、商会、海外华侨之间的信息网络和沟通渠道，为保护海外经济利益服务。

第二，加强相关立法和政策调整。到目前为止，中国并没有非常明确的海外经济利益保护立法，因此造成海外经济利益保护时“无法可依”的局面。中国政府可以从三个方面加强立法以保护海外经济利益：一是参照美国的做法，以立法的形式确立中国在多边机制中的投票原则。对于严重损害中国海外经济的国家，中国可以在世界银行、国际货币基金组织等机制中施加影响，投票反对向这些国家提供资金支持。二是继续扩大对外投资协定的范围与内容。现有投资协定对直接投资的保护比较多，可以重点和发达国家签订投资保护协定，要求欧美等发达国家采取有效措施保护中国对其国债的投资。三是出台《对外援助法》，加强国内立法。理顺对外援助的机制，对外援助是外交工具，可以服务于投资保护、能源安全等多个领域，不应只局限在对外经济交往一个领域。

第三，要培育大型跨国公司。在海外利益保护的初期，大型跨国公司是政府政策的受益者，政府要出面保护这些公司在海外的利益。但是，当大型跨国公司成长起来以后，也会成为中国保护海外经济利益的有力支撑。比如，大型跨国公司可以影响东道国政策，形成有利于保护海外利益的政策环境。同时，跨国公司国际化经营能力的提高，也是中国海外经济利益保护的重要实力。这主要包括中国企业跨文化管理与风险控制能力的提高以及中国企业在全球范围内改善合规状况和进一步实践企业社会责任。