中国海外经济利益保护战略(1)

2012年9月8日

【内容提要】 随着中国对外投资规模不断上升以及企业国际拓展的加速，中国海外经济利益保护日益重要，全球政治经济环境变化也给中国海外经济利益带来了新的挑战。根据以往研究以及各国实践，海外经济利益面临着政治、经济、政策、社会、自然灾害、运营等六类风险。在这六类风险中，尤其以东道国政治动荡、东道国的安全审查、东道国工会活动、东道国金融不稳定与债务违约、中国企业不熟悉社会责任等对中国海外经济利益威胁最大。为了应对这些风险，中国政府已经通过采取了一些措施，但总体上中国保护海外经济利益仍然处于起步阶段，面临着诸多挑战，这在中国应对利比亚危机中表现无遗。研究认为，中国迫切需要形成海外经济利益保护战略，要明确中国海外经济利益保护的对象并对外宣示，并确定中国海外经济利益保护的战略目标和重点，丰富中国海外经济利益保护的手段。在中国海外经济利益保护战略之下，要健全海外经济利益保护的机制与机构，加强相关立法和政策调整，并培育大型跨国公司，形成海外经济利益保护的三大支持体系。

【关键词】 海外经济利益保护；战略；支持体系

随着中国外汇储备规模不断扩大以及企业国际竞争力的提升，中国在海外的经济利益也不断增加，出口、对外投资、海外工程承包、海外就业等已经成为中国对外经济交往的四大基石。近年来，国际投资环境发生了很大的变化，使得保护海外经济利益成为非常迫切的问题，本文以国内外对海外经济利益保护的研究和实践为基础，分析提出中国海外经济利益保护战略。全文分为四个部分：第一部分介绍中国海外经济利益的界定，第二部分分析中国海外经济利益面临的主要风险，第三部分介绍中国应对保护海外经济利益的进展与问题，第四部分是关于建立中国海外经济利益保护战略的建议。

一中国海外经济利益的界定

根据斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D. Krasner）的研究，有两种方法定义国家利益：一种是逻辑演绎（logical-deductive）的方法，这种方法采取逻辑推理的方法对海外国家利益进行界定；另一种是实证演绎（empirical-inductive）的方法，这种方法根据中央决策者的声明和行为来判断国家利益。受中国海外经济利益保护的实践约束，我们只能采取第一种方法进行界定。

根据苏长和和陈伟恕的定义，结合武丽丽的分类，我们认为中国海外经济利益是指中国的自然人、法人或国家所拥有的，在中国有效的主权管辖区域或行政管辖区域以外存在的，受到国际合约、当地法规或中国国内法规保护的经济利益。

根据这一定义，构成中国海外经济利益的要件包括：一是在主权管辖区域或行政管辖区域以外存在。由于中国香港、中国澳门、中国台湾等地区的原因，我们认为海外经济利益可以适用主权原则，也可以适用行政管辖原则。如果适用主权原则，那么海外经济利益只包括在外国的经济利益；如果适用行政管辖原则，则还要包括中国香港、中国澳门和中国台湾等区域。二是利益主体。利益主体不只是国家，而是也包括自然人、法人（企业）在内。三是合规原则。中国所拥有的经济利益必须符合国际合约、当地法律或中国国内法律等其中任何一项，即视为合法利益。这比通常用“国际合约”为界线的定义要宽泛，因为有些国家并不是国际合约的成员，所以用国际合约来界定显然不合适。四是经济利益。与安全利益不同，中国海外经济利益只包括经济利益，一些和经济利益相关的安全利益（如海外员工的安全）也可以视为经济利益，而纯粹的人身安全（如中国游客安全等）则不属于经济利益的范围。

根据对中国海外经济利益的定义及要件，海外经济利益又可分为狭义的经济利益和广义的经济利益。其中，狭义的经济利益就是指中国的海外资产和海外收益，即中国政府、企业和公民在海外持有的资产以及在海外的收益。而广义的海外经济利益除了海外资产和收益外，还包括规则制定、通商自由和员工安全等内容。在本文中，我们要讨论的是广义的海外经济利益，在此将其分为五大部分：

第一，海外资产。包括中国的对外资产和海外承包在建的工程：（1）中国的对外资产。根据外汇管理局的统计，2011年年末中国共有对外资产47182亿美元，其中包括3642亿美元直接投资、2600亿美元证券投资、8382亿美元其他投资和32558亿美元储备资产，这些都属于中国的对外资产。其中当然也包括中国外汇储备对外投资和主权财富基金对外投资。（2）中国的海外工程。2010年，中国在海外有1343.67亿美元的工程承包合同，这些工程分布在全球不同地区（主要是发展中地区），这也是中国海外经济利益的重要组成部分。

在一般情况下（非外汇管制或资本管制），中国政府、企业和个人可以依法将海外资产兑换成可汇兑的货币，并转移回国内。

第二，海外收益。包括海外投资所得、承包工程所得、务工所得等海外收益。而且，在一般情况下（非外汇管制或资本管制），中国政府、企业和个人可以依法将海外收益兑换成可汇兑的货币，并汇回国内。

第三，规则制定。在经济规模不断上升时，中国在全球治理中正遭遇越来越多的瓶颈，实践证明，规则制定是全球利益中的重要内容，它主要包括：（1）公平参与制定全球经济规则的权利。在全球制定和改革多边贸易规则、投资规则、货币体系、专利和标准等经济相关规则中，中国有公平参与的权利。（2）公平参与全球治理的权利。在全球治理相关的多边、区域机构中（如国际货币基金组织、世界银行、二十国集团、亚洲开发银行等），中国有公平参与这些机构的权利，并有权在这些机构的活动中反映中国的诉求。

第四，通商自由。包括投资自由、贸易自由以及资金往来自由等内容：（1）贸易自由。2010年，中国共有出口15777.5亿美元，这些出口受到国际合约（如关贸总协定）以及各种国内外法规、条约的保护，出口自由是中国最基本的海外经济利益。同时，中国还有进口的自由，尤其是进口资源、能源、粮食等战略物资的自由以及进口中国需要的技术的自由。（2）投资自由。中国政府、企业和个人依法具有在海外进行直接投资、金融投资和其他投资的权利。（3）海外经商与就业。中国公民、企业有权在海外依法经商和就业的权利。（4）运输安全。保障主要运输通道的运输安全，对于保障中国的贸易投资自由至关重要，尤其是要保障主要能源资源运输通道安全，防止海上和陆上的安全威胁。

第五，员工安全。公民在海外的人身安全既涉及安全利益，也涉及经济利益。中国海外经济利益中涉及的人身安全问题特指与经济利益相关的人身安全，如中国企业海外管理人员、普通员工、工程技术人员、工程建筑工人的人身安全，我们称之为“员工安全”。到2012年3月末，中国共有在外各类务工人员80.9万人。

二中国海外经济利益面临的主要风险

一战以前，欧洲发达国家在海外也存在一定规模的投资，但是海外经济利益保护的任务不是很重，主要是因为大部分投资都是和殖民体系联系在一起的。一战以后，随着殖民体系的瓦解，市场化的投资越来越多，尤其是有一些发达国家的跨国公司到发展中国家去投资，这时海外经济利益保护的问题才开始凸显。欧美发达国家在海外经济利益保护中，关注最多的是资产没收（国有化）的问题，但近年来威胁海外经济利益的因素越来越多，我们可以将海外经济利益面临的风险分为政治风险、经济风险、政策风险、社会风险、自然灾害和运营风险等六大类。

表1 全球海外经济利益面临的六类风险

风险种类	主要内容
政治风险	东道国局势动荡、非正常的政权更替、恐怖袭击等
经济风险	债务违约风险、宏观经济不稳定等
政策风险	资产国有化、贸易保护主义、国际收支政策调整、主要运输通道安全等
社会风险	罢工活动、对商业设施的恐怖袭击、当地犯罪活动
自然灾害	地震、洪水等
运营风险	毁约与非正常阻遏、汇兑损失、整合失败等

和其他国家一样，中国也同样面临着以上六类风险，当然，中国海外经济利益所面临的风险与欧美发达国家存在许多不同的地方：一是中国面临的国有化风险比较小，而发达国家则把国有化视为对外投资的头号风险。二是中国是发展中国家，发展中国家在向发达国家投资的过程中，面临完全不同的制度环境，所面临的风险也就不相同。三是企业自身能力不足带来的风险甚至比宏观层面的风险还要大，企业投资决定不谨慎、规避风险能力差、跨国管理能力不足等问题所导致的风险，要远大于宏观经济与政治风险带来的问题，而欧美发达国家的跨国公司多具有较强的跨国管理和经营能力。具体而言，在上述六类风险中，中国经常面临的风险包括：

第一，东道国政治动荡。东道国政治动荡可以说是中国海外经济利益面临的首要风险，它表现为两种形式：一是当地发生政治动荡。比如在西亚北非局势动荡中，中国海外工程承包企业就受到很大的影响。二是由于当地政治动荡所导致的绑架、爆炸等恐怖袭击。在政治动荡地区，大部分恐怖袭击是针对商业设施的。根据美国国务院的统计，2001年，全球共发生针对各种设施的恐怖袭击531起，其中对商业设施的袭击为397起，占74.8%，而对军事和政府设施的恐怖袭击只有17起，仅占3.2%。中国石油工人在尼日利亚遭绑架等，都属于这一类的风险。

第二，东道国的安全审查。自从中国企业开始大规模对外投资以来，安全审查可以说是中国企业海外投资面临的头号难题，这主要由三个方面的原因造成：一是中国对外投资增长速度太快。由于中国对外投资迅速增长，导致外国政府、媒体、公众对中国的投资抱有戒心，中国对欧美、非洲、拉美的投资都成为媒体讨论的焦点。二是中国对外投资主要由国有企业完成。一般而言，发达国家对国有企业有诸多的担心，即使是已经治理改革、符合经济合作与发展（OECD）组织《国有企业国际化经营指南》的国有企业，也同样会遭受更多的审查。中国国有企业对外投资规模大、投资领域敏感（能源、资源居多），而自身的改革又不到位，招致更多的安全审查也是非常自然的事情。三是中国企业不善于与公众和媒体打交道。中国企业（尤其是国有企业）有典型的家长式领导风格，加上国内外经营环境的不同，在对外投资的过程中，往往对媒体的作用不够重视，也没有对引导公众情绪、消除公众疑虑给予足够的重视。

由于以上几个方面的原因，中国的对外投资实际上引发了世界各国（尤其是发达国家）安全审查体系的全面升级，包括美国、澳大利亚在内的发达国家，都直接或间接因为中国的投资而加大了对外国投资的安全审查。美国在中海油并购优尼科公司失败后立即对外资审查体系进行了提升，而澳大利亚则对外资准入政策进行了调整。以美国为例，1990年以后，中国共有六笔交易因为美国外国投资委员会（Committee of Foreign Investment in the United States, CFIUS）的安全审查而被取消或否决，安全审查几乎导致中国国有企业在美国的所有大型并购交易都以失败告终。

表2 1990-2011年中美之间引发争议的投资

年份	中国公司	美国公司	争议结果
1990	中航技	Mamco	CFIUS认为该交易将对美国国家安全产生较大影响，交易被美国总统否决
1995	中国有色金属进出口总公司	Magnequench	2000年，交易获得克林顿政府批准，但因为2002年和2006年中方相继关闭美国工厂，引发公众批评
2005	海尔集团	Maytag	该交易引发广泛的批评，海尔被描述为要吃掉美国的标志性品牌，海尔最终出于商业原因取消了交易
2005	联想集团	IBM个人电脑部	美国国内利益集团、安全部门和国会成员有反对意见，最终联想签了附加安全协议，CFIUS批准了该交易
2009	民生银行	UCB	UCB当时陷入困境，美联储认为对民生银行的审核耗时长久，UCB无法等待。最终FDIC接管了UCB
2009	华为、贝恩资本	3Com	CFIUS表示可能会威胁国家安全，华为和贝恩资本此后收回了申请
2009	腾中重工	悍马	国会议员和媒体评论人认为这是中国“威胁”美国制造和国家安全的表现。该交易因为腾中没有获得中国政府批准而告失败
2009	西北有色国际投资公司	Firstgold	CFIUS表示可能会影响到国家安全，因为Firstgold的资产靠近Fallon海军航空站，西北有色放弃了收购计划
2010	唐山曹妃甸投资公司	Emcore	CFIUS表示可能会影响到国家安全，中国公司放弃了收购计划
2010	鞍山钢铁	对美国密西西比直接投资项目	直接投资项目不需CFIUS审批，但该项目受到国会钢铁决策委员会、国内钢铁游说公司的激烈批评，鞍钢坚持进行该投资
2011	华为	3Leaf	CFIUS要求华为提交审批，华为得知CFIUS将提交总统审批后，决定收回投资

第三，东道国工会活动。在美国早期进行海外投资时，由于企业国际经验不足，海外工会活动也是其海外经济利益面临的风险之一。比如20世纪20年代美国在墨西哥的石油投资，就因为热带病、居住条件差及油井渗水等原因，导致当地工人选择依赖工会进行革命，并导致了长达20年的罢工，最终当地政府介入，并将美国投资的油田收归国有。20世纪60-70年代欧美跨国公司提出“企业社会责任”后，这一状况已有很大的改善，东道国工会活动已经不再是欧美保护海外经济利益的重点。

相反，东道国工会活动对中国的海外利益带来了巨大的挑战，由于工会活动导致中国海外经济利益受损的案例包括：（1）格力电器对巴西的投资。巴西法律规定每年必须按照通货膨胀率给员工涨工资，格力电器在初建厂时并不清楚这一点，因此导致当地工会抗议。根据巴西的文化与习惯，巴西工人严格按照工种安排工作，如果本职工作无事可做的情况下，不可以轻易换到别的岗位上干活，这与中国的习惯是不一样的。格力电器曾经按照中国的习惯，将停工的工人换到别的岗位上干活，结果也导致当地工会的抗议。（2）上海汽车集团股份有限公司收购韩国双龙汽车公司。在上汽集团收购双龙公司以后，由于急于求成等多方面原因，也是导致双龙工会持续、反复罢工，对双龙公司的正常运营造成了严重的影响，2008年，双龙公司仅生产了8.1万辆车，产能利用率不到40%，最终导致双龙公司在2009年2月进入破产程序。

第四，东道国金融不稳定与债务违约。这对中国对外证券投资和直接投资都造成了影响。在外汇储备对外投资的过程中，中国已经充分借鉴了拉美债务危机、亚洲经济危机的教训，将资金投资于发达国家的国债和机构债，即使这样，仍然难以避免债务违约的影响。在美国房地美和房利美公司破产以后，中国所持有的机构债虽然避免了得不到偿还的风险，但实际上已经出现了严重的贬值。同时，金融不稳定也对直接投资造成影响，在格力电器投资巴西的过程中，由于雷亚尔币值不稳定，格力巴西公司在2002年、2008年分别录得2 767万元和5 732万元的亏损，都是因为雷亚尔贬值所导致的。

第五，中国企业不熟悉社会责任导致的问题。社会责任是20世纪60-70年代提出来的概念，它是通过对利益相关者（当地社区发展、环境保护、就业等）的重视，减少在当地投资的阻力和风险。欧美跨国公司已经非常熟悉这一规则，并成功运用这一规则减少对外投资的风险。但对中国“走出去”的企业而言，“企业社会责任”仍然是一个新概念，只有少数企业能够较好地运用这一理念减少海外投资风险，大多数企业在理解、运用上还存在不少问题，由此招致了许多批评。以首钢秘鲁铁矿公司（Shuogang Hierro Peru）为例，由于公司处理不当或没有注意社会责任，当地社会对首钢秘鲁铁矿公司存在不满：（1）工资偏低。在2009年，首钢提供的工资为11-18美元/天，平均435美元/月。而同样在秘鲁运营的跨国公司工资则达722美元/月。（2）健康与安全状况欠佳。首钢秘鲁公司曾经四次因为健康、安全或环境问题被罚款。员工多次向秘鲁政府的监督委员会抱怨设备不安全以及安全标准非常低。（3）投资承诺不兑现。在收购之初，首钢承诺在1992-1995年间投资1.5亿美元，但实际只投资了3500万美元，因此被罚款1400万美元。（4）不注重保护当地的就业。首钢收购Hierro Peru后，大量从中国国内带工人到秘鲁，使当地的员工数量从3000名减少到1700名，导致当地不满。