美国保护海外经济利益的实践与启示(完)

2012年8月25日

三、美国保护海外经济利益的特点与问题

从前面的介绍也可以看出，美国海外经济利益保护是有一些特点的，这取决于美国在全球的霸权地位，也受其他方面的影响：

1. 经济服务外交大局。在冷战之前，这一特点是非常明显的，前面介绍的美国投资伊朗石油的案例中，美国就是因为担心伊朗滑入对立阵营，才允许美国公司去伊朗投资，从而打破了英国对伊朗的制裁。

在海外经济利益保护时，美国政府更关心的是广泛的安全（外交）议题，而不是单个投资者的利益，这种例子屡见不鲜。二战以前，美国石油公司希望在缅甸和荷属东印度开发石油的计划一直受到印度和荷兰政府的阻拦，这两国从1883年开始就阻止英国以外的投资者进入这一领域，这种状况一直维持到二战期间，美国政府也没有出面干预。

20世纪40年代初，美国公司希望到巴西开采铁矿石和购买土地的计划受到巴西当局的阻拦，美国政府也没有出面帮助美国公司，因为担心这样会恶化美国和巴西的关系。最终，美国公司在当地的资产被国有化（当事公司获得了补偿）。事实上，美国政府在一定程度上帮助了巴西的公司，因为美国进出口银行为一家新成立的巴西钢铁公司提供了200万美元的贷款。

在1990年以后，美国政府在保护海外经济利益上更为卖力，在保障美国公司获得海外工程项目上，商务部、国务院等诸多机构都参与其中。即使这样，美国政府在保护海外经济利益时，仍然要以不破坏外交大局为底线。比如，在克林顿否决《1995年美国海外利益法案》（American Overseas Interests Act of 1995，编号H.R.1561）时也提到，因为该法案计划提升《对台关系法案》的地位，克林顿认为中美关系是美国最重要的关系之一，因此《对台关系法案》不能在“1982年共同公报”之上，以免影响中美关系健康发展。

2. 以立法作为保护海外经济利益的基础。美国保护海外经济利益体现在许多立法当中，其中最主要的是从1961-1994年间通过的三个修正案：

（1）1961年Hickenlooper修正案。Hickenlooper修正案是指《1961年对外援助法案》的第620款，是专门针对古巴的，该款条文禁止了对古巴的援助，停止了从古巴进口糖。该条文中也规定了例外情况，那就是“如果总统认为有利于美国的国家利益”，但实际上给予总统的灵活性是非常有限的。

（2）1972年Gonzalez修正案。1972年Gonzalez修正案对《泛美开发银行法案》第21款、《国际开发协会法案》第12款以及《亚洲开发银行法案》第18款进行了修改，该修正案要求：总统应授意每一个多边开发银行的执行董事，投票反对（没收美国资产的）国家运用这些机构的资金。相对Hickenlooper修正案，Gonzalez修正案有三点不同：第一，给予了更大的自由度。允许那些为了满足人类基本需求的援助不受限制。第二，给予了总统更大的灵活性。总统可以每年对这一政策进行评估，适当时可取消制裁，而且没有规定总统使用灵活处理的条件。第三，适用于多边金融机构。修正案规定，总统应当授权在多边金融机构中的执行董事，投票反对（没收美国资产的国家）运用这些机构的资金。

（3）1994年Helms-Gonzalez修正案。Helms-Gonzalez修正案是《对外关系授权法案》的第527款，该修正案参照了Hickenlooper修正案和Gonzalez修正案的内容，并针对尼加拉瓜的情况，进一步加强了对没收资产行为的征罚。该条款要求：对1956年1月1日以后没收美国公民个人财产的国家，取消对该国的援助，其中包括在成为美国公民之前被没收的财产。

3. 在立法的同时保持行政部门的灵活性。美国在保护海外经济利益时，通常加强国内立法和政策调整，但这也给行政部门造成制约，束缚了行政部门（尤其是国务院）在外交领域的灵活性。比如在1969年，秘鲁没收了美国国际石油公司的资产，而美国国务院为了不恶化与中南美洲国家的关系，不愿意减少对秘鲁的援助，因为制裁秘鲁会引起整个南美洲对美国的反感，美国国务院希望有更多的时间和更灵活的对策，但是却受到Hickenlooper修正案的束缚，因此美国国务院认为Hickenlooper修正案碍事而且多余。事后，执行部门对这一修正案进行了两点执行上的技术处理：（1）如果对方退回美国公民资产，或者以可兑换货币的形式支付合适的补偿，那么可以继续提供援助；（2）美国总统可以解除这些禁令，如果总统觉得这样做更符合国家利益并告知国会；（3）如果援助是为了解决当地居民的最基本生存需求，那么也不受到没收资产行为的影响。这些内容给了行政部门（主要是总统和国务院）更大的灵活性，最终在1972年Gonzalez修正案和泛美银行法案第21条中得到体现。

在美国总统克林顿1996年在否决《1995年美国海外利益法案》（American Overseas Interests Act of 1995，编号H.R.1561）的信中亦称，该法案限制了美国参与国际组织、特别是参与联合国的能力，局限了美国保护自身利益的灵活性，从而构成该法案不可接受的重要理由。

4. 利益交叉是政府和企业合拍的基本条件。Firestone在利比里亚建立橡胶园的例子，说明政府发挥作用的基本条件：公私目标一致。有两种情况会导致政府和企业不合拍：

一是企业的利益违反政府的利益时，政府甚至会反对相关的投资。20世纪20年代初，美国一家石油开发商和远东共和国（Far Eastern Republic）就库页岛北部（Northern Sakhalin）的一个油田签订了协议，该开发商希望获得美国政府对这一协议的支持，被美国政府拒绝：一是因为美国不承认远东共和国，该国于1922年并入前苏联。二是因为当时库页岛北部在日本人的实际控制之下，美国不愿意和日本交涉此事。

另一种情况是当政府要做的事情不符合企业利益时，企业也不予配合。20世纪30年代，美国政府游说美国企业到利比里亚开采铁矿石，但是没有公司感兴趣。1936年，当地报道说有一家在荷兰注册、但为德国控制的公司将进入利比里亚，美国政府非常着急，因为利比里亚一直在美国的影响之下。美国政府一是继续游说美国公司，把从利比里亚取回的铁矿石样本送到各公司。二是把利比里亚纳入美国的一项立法中，使得美国政府可以派公务员到当地进行勘探。即使这样，美国也没有成功说动企业去利比里亚投资，因为各公司派去的地质专家认为当地根本没有什么铁矿石。

5. 不发生冲突是政府介入的前提。只有企业不发生冲突时，政府才介入，一旦发生冲突，政府就不介入。投资者与当地政府、当地企业和当地社区没有发生冲突，是美国政府介入的重要前提。最近的、可供解释这一原则的例子，就是谷歌在中国投资的争端。

6. 通过国内法（政策）反制。早期的例子包括美国在中东和荷属东印度石油投资，20世纪90年代后的例子包括《非洲增长与机会法案》修正案和《海外援助法》1994年修正案（Helms-Gonzalez修正案）都是通过国内的立法来反制对方，撬动海外利益保护。

在美国对海外经济利益进行保护时，也存在一些问题，包括法律适用问题、发展中国家地位、美国霸权等，招致了国际社会（尤其是发展中国家的批评）：

一是法律适用问题。对于海外经济利益保护的法律适用问题，存在不同的看法，联合国、部分发展中国家认为应当优先适用利益发生地的法律，比如联合国于1974年通过《国家的经济权利与义务宪章》，其中第2章第2款规定：东道国有权对外国投资和跨国公司进行管理，跨国公司不可干预东道国国内事务。当东道国要国有化、没收外国资产时，应当给予适当的补偿。如果对方觉得补偿不合适，应当在东道国法律框架下调解，除了多个相关的国家认为应当寻找其他和平的手段解决。但是有学者认为《宪章》的内容存在三个问题：（1）东道国对于本国资源和国界内活动具有无限的主权无法接受，尤其是将国内法用于国有化和补偿设置。这种情况下（国有化）国内法至少应当与国际法平等。（2）跨国公司应当享受国民待遇。（3）《宪章》只规定了东道国可以如何对待跨国公司，同时也应该规定跨国公司可以如何对待东道国政府。在实践中，美国也主要通过本国法律来实现海外利益保护，而不是国际公约或东道国法律。

二是发展中国家的地位问题。海外经济利益保护最早是发达国家提出来的，保护的是这些国家在发展中国家的投资，所以从一开始，发展中国家就处于劣势。发展中国家为了改善自身在全球治理中的地位，提出了卡尔沃条款，但是美国根本就不接受卡尔沃条款，坚持政府的介入。

三是美国霸权问题。美国依托其霸权地位，通过对国际机构的施加影响，来保护自身的海外利益，使其处于比其他任何国家都更为有利的地位。比如，美国通过对IMF决策程序的控制和利用对IMF的影响来追求美国的金融与外交目标。IMF经常提供大笔贷款给作为美国商业银行老客户有国家，以及与美国有紧密伙伴关系的国家，从而直接或间接地为美国外交利益服务。在另外一份美国财政部在1982年发布的报告中也提及，世界银行通常都会对美国的友好国家发放条件优惠的贷款，以服务于美国的外交和经济利益。

四、对中国海外经济利益保护的启示

中国海外经济利益逐年扩大，根据统计数据初步概算：存量上，中国2011年3季度末有对外资产46653亿美元，相当于当年国内生产总值（GDP）的62.3%。流量上，2010年中国当年出口15778亿美元、新增对外资产6689亿美元、海外工程承包1344亿美元，三者合计23811亿美元，相当于2010年国内生产总值的40.2%。除此之外，到2012年3月末，中国还有在外各类劳务人员80.9万人。所以，中国海外经济利益规模是非常大的，随着中国企业国际化步伐进一步加快，中国未来海外经济利益规模肯定会继续快速上升，保护海外经济利益的压力也会逐渐加大。

为了更好地保护海外经济利益，中国需要清楚界定“海外经济利益”并形成保护海外经济利益的战略，设立相应的机构并对外交等政策进行调整。同时，也可以从美国等发达国家借鉴一些经验：

一是要将外交服务传统安全和非传统安全相结合。随着中国经济的全球化程度不断上升，中国非传统安全保障的任务将会日益加重，外交在服务传统安全的同时，要将一部分的精力转移到保障非传统安全上。当然，中国目前仍然处于国力上升的初期，所以外交仍然要以服务于战略性的安全目标为主，但也有必要加强服务于海外经济利益保护的功能。

二是立法的严肃性与行政的灵活性相结合。保障海外经济利益，必须要依法进行，可以依照国际法和国内法两个方向进行。在国内法上，要加强对外援助立法，以及对国内现有立法进行调整，使其更好服务于海外经济利益保护。当然，美国的教训表明，立法过于强硬反而会造成执行时缺乏灵活，给外交带来困境，因此，在加强立法的同时，要适当保障行政部门的灵活性。

三是政府行为和跨国公司行为相结合。美国在全球保障自身经济利益的实践充分表明，跨国公司对于保障宗主国海外利益具有重要的作用：首先，跨国公司可以更好的识别海外经济利益。跨国公司在海外经济活动中，很容易发现新的利益点，从跨国公司遭受的问题中也可以看到海外经济利益面临的挑战。其次，跨国公司是也实现海外利益的重要渠道。如果说英国的全球地位是以伦敦城为中心的话，美国的霸权则是以跨国公司是中心。跨国公司对美国的作用不是计划好的，而是逐渐认识到的，在跨国公司发展的过程中，美国政府逐渐认识到跨国公司可以实现美国的战略利益。

因此，一个国家的跨国公司越多，其保护海外经济利益的愿望与能力也越强，发达国家正是这种情况，相对而言，跨国公司很少的国家就明显受到制约。