美国保护海外经济利益的实践与启示(1)

2012年8月25日

内容摘要：美国是世界上最早对海外经济利益进行系统保护的国家，二十世纪初以来，美国的海外经济利益保护经历了应对英荷霸权、冷战和后冷战时代，在一个多世纪的发展中，美国逐渐形成了以立法为依据、以行政为依托的海外经济利益保护体系，积累了许多宝贵的经验。对于国力初升的中国，美国的经验具有非常重要的借鉴意义：一是要将外交服务传统安全和非传统安全相结合，二是要将立法的严肃性和行政的灵活性相结合，三是要将政府行为和跨国公司行动相结合。

真正意义上的海外经济利益保护，是在殖民体系瓦解以后发展起来的，其中美国起到了非常重要的作用。总体上，美国保护海外经济利益保护经历了两个阶段：第一阶段是应对英国、荷兰等老牌殖民国家的垄断。一战以后，美国国力初升，但在获取安全的原材料供应、开发海外能源资源上受到老牌殖民国的制约，为了打破这一制约，美国加强了对海外经济利益的保护，并成功打破了英荷等国对其设置的障碍。第二阶段是在二战以后，美国的跨国公司成长起来一后，有一些跨国公司开始前往发展中国家进行投资，而后者往往在投资环境、法制等方面存在较大的缺陷，美国这一阶段的海外经济利益保护主要是为了应对这一问题。

结合今天中国对外投资的情况，中国既有对发达国家的投资，同时，还存在着大量向发展中国家的投资，其中有相当一部分是投资于最不发达国家。分析美国保护海外经济利益的具体做法和特点，对于加强中国海外经济利益保护具有非常重要的意义。

一、美国海外经济利益保护的发展

综合美国不同时期学者的研究，可以看出，美国在保护海外经济利益上可以划分为四个阶段，在不同的阶段，美国在保护海外经济利益上的做法显著不同。

（一）二十世纪以前

早在1860年，美国就有官员声明，在外国政府破坏与美国公民签订的协议时，美国政府有权干预。同时，美国也拒绝接受卡尔沃条款，不排除美国政府为了本国公司的利益而出面干预。但是，在二十世纪之前，美国并没有多少海外利益，所以相应的海外经济利益保护也非常弱。

（二）二十世纪初～二战

1900年开始，美国开始在加勒比地区扮演规则制定者的角色，并在一战以后在整个拉美推广。美国在拉美地区和全球范围内，面临的最大阻力是英国和荷兰等殖民国，由于英国和荷兰等殖民国对能源、资源领域的垄断，造成美国在能源资源安全上处于非常被动的局面。这一时期，美国保护海外经济利益的目标是为了确保其能源和资源的安全供给，这主要通过保障美国公司在海外获得能源、资源来实现的。在后面介绍Krasner提到的三个案例时，有两个发生在这一阶段。

（三）二战后～20世纪90年代

这一时期，美国加强了在全球的规则制定，以及国内的立法，以保护全球贸易投资的自由化，和美国的海外利益，形成了美国保护海外经济利益的主要措施：

1. 国际规则的制定。二战以后，美国在全球的实力迅速上升，开始致力于国际规则的制定，美国的决策者致力于创造一个有利于商品和资本跨境流动的国际经济秩序，同时也推广有利于国际投资的政策，比如避免产生不利于海外活动的税制，这在一定程度上促进了国际投资。

2. 加强了国内立法。在《1948年经济合作法案》（the Economic Cooperation Act 1948）通过之后，美国设计了许多投资保障措施，以确保美国公司不受某些海外投资风险的困扰，比如货币不可兑换、国有化。

这一时期通过的重要立法还有Hickenlooper修正案和Gonzalez修正案。在Hickenlooper修正案中，美国确立了保护海外经济利益的赫尔原则（Hull Rule），即：任何一国政府无权以任何理由没收私人财产，除非给予了及时、合适、流通方便的补偿。

Hickenlooper修正案和Gonzalez修正案构成了1990年以前美国保护海外经济利益的基础，并被推广到其他领域，如《1974年贸易法案》的“最惠国待遇”中也纳入了相关内容。此外，私人投资公司（OPIC）也进行了相关规定，如果一国没收了美国公司的资产，又没有给私人投资公司适当的赔偿，美国公司前往该国投资时，将无法获得私人投资公司的保险。

通过国内的立法，美国确立了保护海外经济利益的主要措施，这些措施主要是针对国有化或没收美国公司资产：1）取消美国对该国的海外援助；2）美国当局可以授意多边机构（如世界银行、亚洲开发银行、泛美开发银行等），投票反对向该国提供贷款；3）取消该国的最惠国待遇（GPS privileges）；4）继续向该国投资的美国投资者，将无法获得美国政府支持的政治风险保险。

可以说，在冷战结束之前，美国已经形成了较为完善的海外经济利益保护的制度框架，但是这些制度和手段用得很少。冷战期间，美国把阵营对立作为首要的外交目标，并把国家利益置于商业利益之上，除非企业的投资可能服务于美国的大外交。这一点在美国的学者中是有共识的。在后面的案例介绍和总结美国保护海外经济利益的特点时，我们也可以清楚看到这一点。

（四）20世纪90年代以后

二战以后、1990年以前，美国只是在普遍推动全球贸易和投资规则的制定，虽然马歇尔计划及相关的援助计划中，也曾要求为美国供应商提供一席之地，但这种情况并不多见。美国在二战以后主要致力于降低关税、放松对外商直接投资的限制。但美国政府为了某个具体的美国公司出面干预的情况很少，尤其是当美国投资者与东道国政府（发展中国家）发生严重纠纷的情况下，美国政府很少出面。

20世纪90年代以后，随着冷战结束，美国面临的国际环境有所变化：（1）外交政策不再围绕“两大阵营”而展开，国务院也无法以抑制共产主义蔓延为由压迫商务部和财政部；（2）冷战结束后，国务院要在国会扩大预算遇到困难，尤其是难以获得参议院外交委员会的同意，后者开始削减国务院的预算，并对机构进行合并；（3）为了保持自己的预算，国务院需要有新的“差事”来向国会交代，国务院选择了促进美国的海外商业利益作为自己的新差事之一。

这一背景下，美国对海外经济利益保护的明显强化，在从立法到操作层面都有所变化：

一是部门立场变化。在保护海外投资的问题上，美国立法机构和行政部门（执行部门）之间的差异，总体上美国的执行部门可以分为两类：一是与立法机构持相同立场的财政部、商务部。其中商务部有时会持含糊立场，比如当有企业（因资产被没收）申请制裁东道国时，有些投资当地、但资产未被没收的企业会阻挠，因为后者担心自己在当地的利益受到影响。二是认为外交利益（或总体外交关系）大于投资者利益的国务院和驻外使馆。在1990年以前，国务院和驻外使馆总是轻易占上风，但是在1990年以后，国务院的态度转变导致部门间立场对立减少。由于国务院的式微，以商务部为平台，聚集了企业家、银行家、政府官员，形成了一起保护美国海外利益的平台，美国进出口银行、私人投资公司（OPIC）、日本进出口银行都是这一平台的活跃成员。

二是建立了新的机构。20世纪90年代以后，美国商务部成立了维权中心（Advocacy Center），根据介绍，维权中心为海外投资者提供的支持包括：（1）美国高级官员访问该国的关键官员；（2）得到美国驻外使馆商务官的直接支持。在申请维权中心的支持时，海外投资者需要填写一个调查问卷，以便于鉴别这一交易是否与美国的国家利益一致，并声明没有就维权的相关投资贿赂过外国官员，承诺禁止贿赂外国官员。

除了维权中心以外，美国商务部还成立了外国和美国商业服务（后改名为美国服务服务，US Commercial Service），这一机构的原型是1979年由卡特总统成立的“海外商业项目”，原来是由国务院管，后来转交给商务部。

三是对法律进行修改。20世纪90年代以后修改的法律包括：（1）《非洲增长与机会法案》（May 2000 African Growth and Opportunity Act, AGOA），把AGOA受惠国是否享受最惠国待遇（GSP）变成有条件，为了享受最惠国待遇，AGOA受惠国必须没有没收资产的做法。（2）《海外援助法》（the Helms-Gonzalez Amendment to the 1994 Foreign Assistance Act），这一修正案主要用于保护古巴裔和尼加拉瓜裔的美国人，帮助尼加拉瓜裔的美国人要回在桑地诺政府（Sandinista）时期被没收的资产。根据该修正案，后来成为美国公民的拉丁美洲人，在他们成为美国公民之前，如果在拉丁美洲被没收了资产，则可以适用这一修正案。

四是更多地利用双边投资协定。20世纪90年代美国保护海外利益的另一变化是双边投资协定，在此之前，美国投资者根据就不在意双边投资协定，去当地投资时也不管是否有双边投资协定，但20世纪90年代以后发生了很大的变化，双边投资协定的数量迅速增加。

同时，白宫也利用发展中国家对双边投资协定的需求压制发展中国家。为了吸引美国到当地投资，一些发展中国家急于和美国达成双边投资协定，白宫利用这一点向东道国施压，把支持美国投资者作为签订双边投资协定的隐型条件。比如在1995-1996年间，为了帮助安然获得当地的石油管线合同，白宫曾经向莫桑比克施压：如果安然没有获得合同，美国就收回对莫桑比克的发展援助。在克林顿访问莫桑比克签订双边投资协定时，就曾经问莫桑比克总统：如果美国的石油公司没有获得天然气管线合同，我为什么要签双边投资协议。

五是行政部门加强了对跨国公司支持。20世纪90年代以后，行政对海外投资的支持力度和方式都有所改进，包括在总统或国务卿外访时发表对美国公司的口头支持、商业领袖随访、企业高管随商务部官员出访等内容。

二、美国保护海外经济利益的经典案例

下面四个案例中，前三个来自Krasner的研究，是美国保护海外能源资源投资的例子，可以比较好的说明美国在一战后～20世纪90年代以前保护海外经济利益的做法，同时，美国投资印尼的案例代表了20世纪90年代以后的典型做法。

1. 美国在利比里亚投资橡胶园。20世纪20年代，美国是全球最大的橡胶消费国，橡胶主要依靠进口，67%的进口来自英国控制的地区，还有25%的进口来自荷属东印度公司。二战以后，橡胶价格下降，英国在1922年对属地的橡胶出口进行控制，导致橡胶价格飞涨，最终迫使美国国务院寻求稳定的橡胶来源，减少对英荷的依赖，并最终选择了支持Firestone公司到利比里建立橡胶园。

为了支持Firestone顺利进入处比里亚，美国政府采取的措施包括：（1）解决了利比里亚的边境争端。1885年以来，利比里亚和法国就有边境争端，并在1892和1908年失去主权，在Firestone进入利比里亚后，美国帮助确定初步的边境。（2）提供外国贷款。战争以后，利比里亚无法获得融资，美国国务院威胁利比里亚政府，如果不允许Firestone进入，利比里亚就无法获得新的融资。在Firestone进入后，贷款通过Firestone的下属机构改放到利比里亚，协议在1926年签署。

当然，这一项目最终并不成功，利比里亚的橡胶出口最终只占到全球的5%，并没有解决美国过度依赖进口的问题。

2. 在中东和荷属东印度的石油投资。20世纪20年代之前，美国对海外石油的投资很少，石油主要在国内边境附近生产，但在20世纪20年代，美国政府担心开采国内石油会耗尽国内的储量，当时海外石油很多都在英国的控制之下。为了保障美国公司能够在中东及荷属东印度开采石油，美国政府采取了一系列的措施：（1）推动理念协调。一战以后，英国也强调资本的自由流动，美国以“门户开放”（Open Door）的名义与英国谈判。同时，英国也不愿意与美国发生冲突，并最终认可了美国在石油领域的参与。1924年，美国获得在土耳其石油公司（后来的伊拉克石油公司）23.75%的股份。（2）动用本地法反制对方。另外一场纠纷是和荷兰展开的，荷兰准备把东印度的占碑油田（Djambi）不经招标，由荷兰公司拥有。美国根据《1920年租地法案》，这一法案规定“拒绝美国公司参与投资的国家，其公司将可能被禁止进入美国公地”，美国计划将该法案用于皇家荷兰壳牌石油公司（Royal Dutch Shell Oil Companies），该公司在美国有大量的生产。美国的部长向荷兰外交事务卿宣读了这一法案，但荷兰无动于衷。1922年，美国内务部长先后拒绝了壳牌租用犹他州、印地安那州土地的要求。直到1927年，荷兰将东印度的四个地域给了新泽西州的石油公司。

和橡胶园投资不同，美国的海外石油政策大获成功，帮助美国在未来几十年的时间里保持石油价格稳定和获得安全的石油供给。

3. 1951-1955年美国在伊朗的石油投资。二战以后，美国开始并没有打算推动在伊朗石油的投资，直到伊朗当局表示无法接受英国在当地的独家垄断局面后，美国才开始参与。在此之前，当地的石油生产一直由英属的Anglo-Iranian Oil Company (AIOC)垄断，长达近半个世纪。伊朗当局也一直试图改善这一状况，曾经打算出台相关法律，但错过时机。新当选的政府将AIOC国有化，导致英国制裁伊朗。

美国在综合政治考量后（主要是担心伊朗滑向另一阵营），同意美国的石油公司购买波斯湾产的石油，但风险自担，打破了之前的石油禁运。

4. 美国投资印度尼西亚Paiton I项目。老布什时期的副总统Quayle在1991年曾经推动印度尼西亚把25亿美元的Paiton I电力项目给新英格兰地区一家叫洲际能源小电力公司，洲际能源没有在海外建电厂的经验。在副总统推动之后，其他部门也给予后续的支持，1991年7月，来自华盛顿州的民主党参议员Adams也致信给印度尼西亚驻美国大使，认为如果把Paiton I项目给洲际能源的话，可以改善美国和印尼的贸易关系，同时，Adams也声明只有洲际能源这一家公司对这个项目感兴趣。而感兴趣的公司其实不止洲际能源这一家，另一家公司（是通用电气下属公司和Mission能源的合资公司，下简称合资公司）寻求了美国驻雅加达使馆的帮助，在合资公司谈判后期（1994年2月），美国官方派出了三个代表团前往印度尼西亚，其中一个团是美国财长带队的。最终，合资公司获得了合同。由于项目有苏哈托家族的人参加，亚洲开发银行不愿意给贷款，为了给项目贷款，美国商务部向进出口银行、私人投资公司施压，最终由进出口银行和日本国际协力银行为项目提供了融资，尽管进出口银行在印尼的代表处认为印尼根本就不需要Paiton I项目，事后的情况也证明，印尼确实不需要Paiton I项目。