金融稳定论坛缘何丧失改革国际金融体系的机会

2012年8月6日

导读：通过对参与过金融稳定论坛工作的决策者进行访谈，在整理研究数千页解密文件，特别是大量的金融稳定论坛会议的文字、音像记录和纪要之后，作者发现金融稳定论坛未能在揭示金融体系风险中发挥应有的作用，这与美国在其中扮演的角色有关。

金融稳定论坛（FSF）是创办于二十世纪90年代后期新兴市场危机之后的一个鲜为人知的神秘机构。尽管2007年全球金融危机爆发以来，其他相关机构（例如美联储、美国财政部、美国证券交易委员会、国际货币基金组织、巴塞尔银行业监管委员会等）都遭受了严厉的审查和批评，但金融稳定论坛实际受到的关注比其应当受到的小得多。金融稳定论坛的主要目标是协调各国，阻止危机蔓延和减轻危机的不利影响，其成员包括全世界最富裕的国家财政部、中央银行以及监管机构的高层官员。继承和取代金融稳定论坛的机构是金融稳定委员会（FSB）。仅从名字就可以看出两个机构关系匪浅。2009年4月，二十国集团伦敦峰会上各国领导人决定成立金融稳定委员会，作为确保全球金融体系安全和稳健的主要机制。

在通过对参与过金融稳定论坛工作的决策者进行访谈，整理研究数千页解密文件，特别是大量的金融稳定论坛会议的文字、音像记录和纪要之后，我们写作了本报告。这一报告讲述的是监管者未能跟上金融体系全球化的步伐而失败的故事。它们的失败也表明了当今国际社会所面临之挑战的严峻性。金融稳定论坛的成员并未无视或忽视那些威胁全球繁荣的力量。记录表明他们发现并跟踪讨论了这些因素。但是我们也发现，尽管拥有迄今为止最强大的专家队伍，最有力的行政当局，但金融稳定论坛在识别金融体系脆弱性以及指导各国开展预防和准备行动方面乏善可陈。我们还发现，金融稳定论坛在一开始确定危机的严重性时行动迟缓。

危机的另外一个后果是对美国权力及其影响力产生了重大冲击。美国官员在与金融稳定论坛打交道时表现出极度的傲慢，尤其是在早期，他们将金融稳定论坛视为把美国式金融政策推向其他国家（主要是发展中国家）的工具，并且致力于掣肘那些可能影响华盛顿自身政策和行动的倡议，避免本国受到金融稳定论坛的监督。

一个明显的例子是2007年3月29日的金融稳定论坛的法兰克福会议。来自全世界的40位政策制定者在美国房地产市场问题日趋紧张的时刻聚集一堂。此前几天的一份报告指出，2006年第4季度止赎（foreclosures）达到创纪录的水平，尽管主要发生在次级贷款借款人身上，但较好质量贷款的违约率也在不断升高。2007年3月11日，《纽约时报》在头条警告说“抵押贷款危机来临”，数十家抵押贷款公司濒临倒闭，或者在数周前已经关门大吉。其中最大的一家，加利福尼亚的二十一世纪公司，据说也到了破产保护的边缘。对于金融稳定论坛来说，确定这一事态是否会对全球金融体系构成威胁是当时最重要的议题。

然而，金融稳定论坛成员从美联储理事兰达尔•克鲁斯内尔(Randall Kroszner)那里得到的答案却是避重就轻的安慰。根据当时保密的会议记录，克鲁斯内尔承认2006年特定类型的次级住房贷款拖欠率急剧上升，但他说，“重要的是，受到影响的部分只占美国抵押贷款市场规模的7-8%”，尽管一些以次级贷款为支撑的证券的价格已经暴跌，“这些证券的二级市场流动性并未枯竭”，“几乎没有证据表明影响已经扩散到其他证券市场”。

克鲁斯内尔对美国房地产问题及其对金融体系的影响持乐观态度并不令人意外。他向金融稳定论坛提供的看法与其他美国政策制定者（如美联储主席伯南克）的观点是一致的。更值得关注的是，他的看法在金融稳定论坛上完全没受到挑战。保密的会议记录文件显示，会上没有一个国家提出反对意见。实际上，在2007年全球金融危机爆发之前，金融稳定论坛的会议都是如此沉闷，没有人认为需要在会上开动脑筋解决问题。

报应随之而至。金融危机的爆发，让美国模式的缺陷凸显。新兴经济体开始认识到，金融稳定论坛的交椅只留给富裕国家，这是不可接受的。新兴经济体不再甘心只充当规则的接受者，而任由华盛顿及其富有的盟友充任规则的制定者。

尽管本文多数篇幅都是在讲述过去的事情，但我们的目的是对当前有关国际金融监管的辩论，尤其是金融稳定委员会的运作提供有用的信息。对金融稳定论坛内部运作的透视，令人怀疑目前的金融稳定委员会能否实现国际社会寄托在它身上的目标。

本文原题名为“how global watchdogs Missed a world of trouble”。本文作者为国际治理创新中心（CIGI）高级访问研究员。本文于2012年7月13日刊于CIGI网站。