失败与崩溃：IMF全球再平衡行动内幕

2012年8月6日

导读：全球再平衡行动应该由谁来主导和监管？IMF似乎是不二的选择。但其2007年汇率监管决议和多边磋商行动的接连失败说明，国际协作无法回避冷峻的现实。本文作者认为IMF的经验对未来的国际合作具有借鉴意义。

随着2008年金融危机的爆发，世界各大经济体之间旨在平衡贸易与资本流动的经济合作令人尤为关切。即使那些认为不是全球失衡导致金融危机的人士也承认，全球再平衡不可或缺。美国、英国和西班牙这些赤字国迟早得采取严厉的紧缩政策。这意味着德国、中国和其他亚洲出口国家必须相应地刺激内需，以应对外需萎缩带来的威胁。除了IMF，还有谁会是监管这一全球协作并确保多方共赢的国际机构呢？

对持有这一观点的人来说（包括我自己），本文的故事听来未免泄气。本文回顾了金融危机爆发以前，IMF为解决全球失衡问题所做的努力，尤其是两项工作：第一项工作是2007年关于加强汇率监管的决议，旨在对汇率严重失衡（高估或低估）的国家采取行动；第二项工作是多边磋商，旨在通过召集美、中、欧、日和沙特这五大经济体的代表共同商讨缩小失衡的措施。无论是新闻报道还是学术评论都一再表明，这两项工作无一成功。由于使用“根本性错配”一词，2007年加强汇率监管的决议简直让IMF倍觉尴尬：中国政府一再拖延年度经济评估，使IMF敦促人民币重估的努力落空。2007年4月落幕的多边磋商也令人失望：除了复述各方早已做出的承诺以外，磋商未达成任何有新意的共识。

但为什么这些工作落空得如此之深，又为什么人们先前期望如此之高呢？这些人尽皆知的事实背后，有一段更为复杂的故事。IMF的每项工作都采用不同的思路以解决失衡问题。比如，2007年的汇率监管决议实质上是通过制度设计来找出谁是违规者。相反，多边磋商则采用合作性思路，以期多边参与有助于降低政治成本，实现利益统一。但两项工作都不得不直面冷酷的现实：首先，IMF不能强迫主权国家的政府为全球利益行事，毕竟短期内，这些政府面临调整带来的政治成本；其次，除了援助资金以外，IMF对主权国家也没有其他影响能力；最后，伴随美国霸权逐渐消退，国际体系中的领导力也愈来愈分散。

不过，为什么现在还要回顾这段过气的“英雄史诗”呢？IMF这两项工作的失败实际上正为目前在G20框架下缩减失衡提供经验，主要的教训如下：首先，有些工作（如2007年汇率监管决议）的改革对象虽不至于完美无缺，但也未坏到非改不可；其次，国际间缺乏一致同意的协调规则；最后，地缘政治也变得愈加复杂。本文接下来将通过汇率监管决议和多边协商这两项工作具体说明这些因素是如何成为IMF工作的掣肘的。

过早开启香槟酒

2007年6月15日，IMF大楼洋溢出难得的喜庆。代表们就更改IMF对成员国汇率评估体系刚刚完成表决。上午的预表决透露出浓浓的不确定性：9位来自G7集团工业化国家的董事同意更改，但9位发展中国家代表则坚决反对。如果决议最后只是在刚刚过半的支持下通过，IMF将出现严重的内部分裂。IMF总裁de Rato因而忧心忡忡。中国的支持显然无法指望，但de Rato仍决意推进表决。在上午的预表决中，美国执行董事Meg Lundsager对更改评估体系的强硬支持尽管获得加、法、日和北欧国家的支持，却引来埃及、中东、巴西、印度等发展中经济体的一致反对。为打破眼下势均力敌的僵局，并争取发展中国家的支持，de Rato利用三小时的午餐空隙对表决提案做出紧急修改：“根本性错配”这一夺人字眼被挪到文件中不那么显眼的位置；前言也全部推翻重写，以明确表示新规则不会对成员国施加更多义务。显然，IMF的这些意在孤立中国的妥协，在反对呼声中也的确凑效了：大多数新兴国家表示可以接受修改后的决议。中国代表葛华勇请求休会至周一：这是一个IMF通常都会同意的请求，但这次却是例外。IMF的执意推进让所有在场者颇感意外和不安，也让中国倍觉难堪。尽管最后如de Rato所愿，只有中国、伊朗和埃及（代表13个中东国家）对汇率监管决议投了否决票，但他没有意识到，这时开启香槟酒为时太早。他一定不曾想见，这次表决后来会被许多IMF经济学家称为他们职业生涯中最糟的一次经历：IMF赫然被美国挟持，简直是颜面尽失。他也一定不曾想见，中国的影响力如此之大，以至于决议虽然通过，却根本无法实行。

更聪明的点子

2005年8月，Timothy Adams接任美国副财长一职，并主管国际事务。他在国际舞台上的初次亮相中，以IMF为主题发表过一场演说，并先声夺人地称IMF简直对许多国家（尤其是中国）的汇率问题“熟视无睹”。议员Charles Schumer和Lindsey Graham甚至威胁道，如果IMF不采取行动，美国将单方面对中国产品施加27.5%的关税。他们知道，这与IMF严防成员国之间“与邻为壑”的宗旨背道而驰，指望借此迫使IMF将美国对人民币汇率的不满多边化。但IMF怎么可能会对中国的汇率问题熟视无睹呢？只是IMF有关人民币低估程度不断扩大的警示远无法满足美国的期待。美国副财长公然指责IMF“熟视无睹”，自然让de Rato心生不满。一小时后，他登上同一讲台严厉地指出，美国的预算赤字是比人民币低估更为严重的问题。他说，IMF报告已经特别明确地提出人民币汇率问题，但中国政府称，他们采用固定汇率制度的初衷是维持社会稳定和保证就业，并不是获取国际竞争力。因此，除了表示担忧，IMF不能做任何事。他明确表示，美国想要IMF约见中国和其他亚洲国家进行有关汇率问题的特别商谈是不可能的。激烈言辞之下，美国财政部暂时退却了。

但没有一位IMF总裁敢于彻底藐视美国的诉求；de Rato也毫不例外地寻求机会弥补与美国的罅隙。尤其在亚洲金融危机以后，许多国家都拼命积累外储，这让IMF丧失伸援机会，也因此断了财路。怎能在这时丢掉美国的支持呢？de Rato想尽办法向美国表明，IMF仍关切美国的利益。IMF政策开发与评估部部长Mark Allen提出几个可能的解决方案：第一，尽管在国际上还缺乏普遍认同，但IMF未来可以尝试就人民币汇率与中国进行一次特别磋商；专门撰写一篇文章来讨论人民币问题；以及在IMF即将举办的一次会议上增加一个有关人民币的专场。但除此之外，是不是还有“更聪明的点子”呢？

2007年的决议

“根本性错配”实际上是美国参议院金融委员会贸易专家Stephen Schaefer创造的。美国想在避免报复性贸易措施的前提下向人民币施压，而IMF想修订1977年的汇率监管准则，但它们一时都没有想到比“操纵汇率”这个敏感词更好的表述。“根本性错配”则正合二者之意。IMF提出修订1977年汇率监管准则真是一个聪明的想法。一方面，1977年的准则规定，只有在确认政府刻意操纵汇率时，IMF才能监管和干预。但这种确认的困难之大可想而知。另一方面，出台新的汇率监管决议也能帮助IMF安抚美国。即使一时无法对中国政府施加如美国所愿的巨大压力，IMF作为一个“主持公道”、“有话直说”的“仲裁者”的定位也符合美国和其他许多国家的心意。

不过，Mark Allen倒没想那么多。他只是一片真心地想要践行凯恩斯的“对称原则”：盈余国在做出调整的时候，赤字国也要相应调整；修订一个新的汇率监管框架正好能实现这个目标。在新的监管决议中，IMF只要担心一个国家的政策（不仅仅是汇率政策，也包括国内政策）可能威胁“外部稳定”，就可以做出监管。尽管有这个念头，但Mark Allen倒也不急于推动修订：1977年的框架毕竟还不是那么糟，只是没有执行好罢了。美国财政部倒是非常急切。他们认定，“根本性错配”这个词比“操控汇率”温和多了，被贴上标签的国家不会感到“臭名昭著”，特别协商也应该能够推行。美国的热情让Mark Allen有些担忧：毕竟IMF修订自己的规则为何必须套用美国人制造的名词呢？但尽管感到不妥，既然新框架能被大部分成员接受，他也就顺应了美国的要求。

过于强大的反对者

显然，当得知IMF要修订1977年决议时，中国政府就感到不妙。不过IMF没想到，这次修订让拉美和其他发展中国家也如坐针毡。根据历史经验，这些国家认定，IMF在执行新规则时，一定不会像它说的那样“公平公正”。弱小的新兴经济体必定首当其冲。结果，当2006年夏天执行董事会就修改1977年规则进行表决时，只有富裕国家表示了支持。

意识到发展中国家的反对可能致使修改决议流产，2006年秋天起，Mark Allen开始游说各国高层。但讽刺的是，他越想说服这些国家，使他们认为新的决议将对所有国家一视同仁，这些国家就越觉得这不可能。阿根廷执行董事说得好：“我们在阅读IMF提案时，心中不能不联想到这个国际组织的治理是多么缺乏民主。”另一方面，美国却在不停对IMF施压：如果IMF无法推动新的汇率监管决议，那就等着美国在IMF更改配额和股权分配的立法表决中投反对票吧。de Rato意识到，要想平衡所有国家的意图是不可能的，“良药必须苦口”；对发展中国家能做的唯一妥协，就是在“根本性错配”之外的其他字眼上做些软化：比如，把“义务”改成“建议”，允许任何国家在货币被标定为“根本性错配”前提出“合理的质疑”。

尽管从2007年5月起，一些发展中国家的反对声音开始消退，其他一些国家却不那么容易妥协：他们还留着最后一手。就在6月15日会议前夕，G11国家联合抛出一个替代性方案，其中压根找不到“根本性错配”这个字眼。IMF实在太需要印度、墨西哥和巴西的支持了，de Rato不得不同意与G11国家再次讨论，做出进一步妥协。这就回到了开头的一幕：IMF对“根本性错配”出现的位置终于还是做了调整，而大多数国家也接受了让步。但de Rato没有想到，这个新决议最终竟成为无法执行的摆设。

三大目标

哪些国家的货币会首当其冲地被标成“根本性错配”呢？de Rato和Mark Allen都认为，应该包括美元、人民币和日元。不过大概谁都不曾想到，美元会第一个走上“审判台”。自己推动的决议最后首先在自己身上动刀，这让美国财政部大为愤怒。凭什么始终自由浮动的美元反倒成为第一个靶子，而被操纵的人民币还安然无事呢？美国的确拥有庞大的赤字，但这是因为美国强大，尤其是其金融部门能够帮助其他国家的资本产生高额的回报（这一论断出现在金融危机之前，对美国来说多么地幸运）。但IMF执行小组依然认为，根据模型测算，美元被高估了10-30%。经过两小时的争论，双方终于达成共识：美元的确是“错配”了，但还谈不上“根本”。具体来说，这是因为：首先，IMF尚不能就美元错配问题提出建议；其次，IMF尚不能断定美元错配是否会造成“外部不稳定”

美元逃过一劫，就给其他面临审判的货币开了一个口子。日元是第二个被指控的货币。根据IMF执行小组的测算，日元被低估了15-30%。不过借助同样的借口，日元最终也没有被列为“根本性错配”货币。日本政府坚称，日本的宏观政策被广泛誉为“普遍得当”，其汇率又怎么可能是错配的呢！

不过，最让人意外的是，矛头下一个转向的竟然是人口刚能填满三个足球场的马尔代夫。甚至连IMF的官员也对此感到遗憾。毕竟，美国的汇率高估和日本的汇率低估都如此严重，最终却能安然免遭“根本性错配”之名，为什么如今要对一个小国动刀呢？况且马尔代夫当局已经意识到必须采取审慎的财政政策，并将马上进行改革，以减小货币风险。这些问题让IMF中新决议的拥护者们倍感棘手。最后，在一份公开声明中，IMF表示，“要判断马尔代夫的货币是否‘根本性错配’，目前还缺乏充足的信息”。距离IMF举杯欢庆新决议的通过才一个半月，无论是IMF的董事们还是管理者都已发现，“根本性错配”似乎已经成为无法施用之名。

人民币之战

2008年春起，将人民币标为“根本性错配”的呼声高企。但IMF想要做到这点，困难重重。首先，有关人民币“根本性错配”的IMF工作人员报告还没完成。其次，IMF也远未能召集董事会，就此达成一致意见。如果说IMF在前一个问题上还能加把劲，在后一个问题上根本就是无能为力：任何一个董事会成员都可以要求董事会向后拖延很长一段时间。美国此时又开始向IMF施压了：因为IMF正打算为保证金融稳定出售一些黄金，因而亟待立法表决。尽管中国政府一再表示将人民币列为“根本性错配”货币是“完全不可接受”的，IMF还是不得不对中国政府连续施压。中国政府则以正在经历地震后的艰苦重建为由拒绝在这时召开董事会。中国这么做不仅是为了保住自己的面子，更是由于担心一旦人民币被标为“根本性错配”，许多国家就会对中国发起贸易制裁。

很快，中国在国际舞台上不再孤立无援。2007年新决议通过时的国际联盟已然消失，美国的霸权地位也随着经济动荡快速削弱，更重要的是，欧洲加入了支持中国的阵营：他们担心，一旦人民币成为“根本性错配”货币，欧盟成员拉脱维亚就将步中国的后尘。IMF的新总裁Strauss-Kahn终于想了一个两全之策：董事会将在对人民币错配的“严重担忧”名义下召开，而在将人民币正式标为“根本性错配”之前，中国有六个月的时间来调整政策。董事会预定在9月22日召开。但大家都没有想到，伴随着9月15日雷曼兄弟的倒闭，美国不仅无暇挑起人民币争端，甚至完全转变姿态，迫切寻求中国的协助以防危机蔓延。这次会议也当然随着对人民币的指控一起不了了之。

多边磋商

多边磋商的想法来自IMF前官员Yusuke Horiguchi。他认为，与其与中国展开特别协商，不如召集多个国家一起多边磋商。这个想法固然美好，但他的计划最后成了“空中楼阁”：IMF还没有做好扮演全球“仲裁者”这一角色的准备。当美、中、欧、日和沙特这五大经济体被召集在一起进行磋商时，IMF信心满满地认为，只要满足各方利益，磋商就能达成共识。但什么才是每个国家关切的利益呢？尽管IMF为每个国家详细列出了调整失衡的好处，却忘了真正的问题是各国政府在执行调整时必须担负的短期政治成本。IMF的天真还在于，就在多边磋商推进之时，关键岗位的人员出现了调整。首先，鲍尔森接过美国财长一职。从高盛CEO的逻辑出发，鲍尔森更喜欢中美双边对话的模式，对多边磋商既不看好，也无热情。同时，John Lipsky成为IMF的执行副总裁。而此人素来认为失衡并非大问题。到头来，多边磋商成了一次表达国家之间不应相互指责的“宣誓会”，同时也成为一些国家的“诉苦会”：他们借机表达自己的国家已经为缩小失衡做出的艰苦努力。除了重述各国先前已经做出的承诺外，多边磋商毫无成果。

总结

IMF的汇率监管新决议和多边磋商行动双双失败，的确辜负了人们给予它的国际监管者和仲裁者的期待。失败的根源在于，IMF既无强制力，又无影响力（除了援助资金），因而当主权政府一意孤行时便毫无办法。同时，国际地缘政治也愈来愈复杂。美国霸权的削弱恰逢IMF对自身定位的迷茫期，导致其在国际协调上显得有心无力。这些失败的经验值得目前任何形式的国际合作借鉴。

本文原题名为“A Flop and a Debacle: Inside the IMF’s Global Rebalancing Acts”。本文作者是长期观察IMF的新闻记者，也是加拿大国际治理创新中心（Centre for International Governance Innovation）的高级访问研究员。