欧洲银行业联盟：崎岖道路的下一步选择

2012年8月4日

导读：6月29日的欧盟峰会承诺建立欧洲银行业联盟，但作者认为要实现这一承诺，仍有很多细节需要落实。在短期，作者建议银行业联盟采用临时性专案组的形式对欧洲的问题银行进行救助，在长期，银行业联盟的建立则需要财政联盟与政治联盟的配合。

2012年6月29日欧元区成员国领导人发表的峰会声明被投资者解读为欧洲银行业联盟的建立法案。在过去的两个月内，欧洲政策制定者对这一方案的讨论不断升温。然而，峰会声明仅仅只是一个承诺而已，欧洲领导人仍存在食言的危险。目前普遍的看法是，虽然已踏出不可逆转的一步，但是要取得显著成果仍需循序渐进。

“我们坚定地认为目前急需打破银行与主权国家之间的恶性循环”，欧元区领导人宣称，“欧盟委员会提议以《欧洲联盟运行条约》127（6）条款为基础，尽快建立单一监管机制。我们请求欧盟理事会将此提议作为紧急事项在2012年年末予以考虑。一旦由欧央行参与的、有效的单一监管机制得以建立，欧洲稳定机制就可能对欧元区银行进行直接的资本重组”。

以上言辞与其说是建立单一监管机制的承诺，不如说是为欧洲稳定机制直接干预救助设置了2012年年底的最后期限。这意味着欧元区救助基金可以在不通过各国政府的情况下，直接对单个银行进行干预救助。

德国总理默克尔曾在不同场合明确表示，救助基金如果不受控制是难以想象的。因此，欧洲稳定机制需要对重组银行有所控制，这一过程在峰会声明中被进一步描述为或者是符合机构特定情况、部门特定情况，或者是符合国家经济层面情况。这意味着我们对资产重组的相关银行具有评估其金融状况的能力。换言之，声明暗示欧元区应建立清算机构。

某些政策制定者认为银行重组只是一个自动、机械化的过程，但事实完全不是这么一回事：不同的银行有不同的情况，我们需要密集的磋商、并通过艰难而漫长的过程对法律和财务状况加以判断。我们不知道目前有多少欧洲大银行已丧失偿债能力，但是这一数字很可能在两位数。

在一篇我和Bruegel同事合作的文章中，我们认为资本评估、重组过程能通过一个临时机构或专案组的形式更好地实现。建立临时框架有两方面原因：首先，设立临时性机构比常设性机构更为迅速；其次，重组任务往往吃力不讨好，不利于发挥常设性机构的长处。一个参考案例就是德国国有资产托管局对前民主德国国有企业的重组和出售，这是一项非常好的工作，但并没有得到东德和西德的好感，前者认为破坏了他们的产业，而后者则认为浪费了他们的税收。

政策制定者需要认真考虑清算机构与直接合作伙伴的联系，这些合作伙伴包括欧洲稳定机制、欧央行和各国中央银行、以及位于伦敦的欧洲银行管理局。由于英国拒绝加入欧洲银行业联盟，欧洲银行管理局尽管具有危机管理能力，却只能作为一个边缘伙伴。

一个紧迫且富有争议的问题是根据《欧洲联盟运行条约》127（6）条，单一监管机制将赋予欧央行多大的权力？耐人寻味的是，在6月29日公布的欧盟理事会峰会结论中，对欧央行的关注度有所减弱。尽管欧央行可能扮演未来银行监管所有机构的基本角色，但目前更多的争论集中在监管者应设在欧央行内部还是外部。主要的争论如下：

支持欧央行的观点：欧央行是一个强有力、行之有效的机构；欧央行的危机管理方法到目前为止是成功的；欧央行有利于银行监管和最后贷款人流动性政策的协同配合；《欧洲联盟运行条约》127（6）条款为欧央行承担监督职能提供了坚实的法律基础。

支持独立、新机构的观点：欧央行并不具备监管的比较优势；可能在货币政策和银行监管之间产生利益冲突；政治因素的影响。其他观点还包括对欧央行授权过大的担忧；如果整合各国监管，欧央行的治理结构将变得过于复杂；监管失败将会损害欧央行货币政策的独立性等。

以上观点应积极讨论，从而尽快促成建立单一监管机构的政治决策，以便能在今年夏季结束时激活欧洲稳定机制的直接干预救助。时间是有限的，政策制定者不应再对市场的积极反应做出误导。如果他们能将承诺快速付诸行动，将有利避免进一步的市场混乱。

除了政治问题，法律挑战也同样严峻。欧洲稳定机制目前的法律基础和授权需要修改，同时，清算机构也需要相关国家的立法机构进行授权。为了确保纳税人不再独立承担重组重担，债权人也应该承担重组损失。最终，如果政治领导人决定扩大银行业联盟至非欧元区成员国，那么一个单一的监管者将会与不同货币区内各式各样的存款保险体系相互共存。

而且，根据危机管理的下一步措施如何实施，零售储户可能需要进一步来提升信心。在风险情景下，欧洲稳定机制为各国存款保险体系提供了一个明确和无条件的担保。然而，这在法律和资金上为欧洲稳定机制带来了进一步的限制。在中期，欧元区至少需要部分联盟存款保险计划以作为银行业联盟的必要组成部分，这将不可避免的要求建立统一的财政联盟，因为如果没有财政联盟，存款保险将无法获得足够的资金支持。

最终，欧洲银行业联盟不能脱离欧元区可持续的政策框架去孤立考虑，而财政联盟和政治联盟正是欧元区政策框架的两大基石，他们为加强欧洲民主问责制和联邦决策制定能力提供保障。当然，不能期望一次峰会声明解决所有问题，但是欧元区领导人不必为推动银行业联盟而懊悔，这是解决欧元区危机的必经之路。现在，开弓已无回头箭。

本文原题名为“Europe's Banking Union: Possible Next Steps on a Bumpy Path”。本文作者为Bruegel高级研究员和彼得森国际经济研究所客座研究员。