金融危机：刺激政策的终结

2012年7月23日

导读：2008年的金融危机使得凯恩斯主义获得新生，刺激政策大行其道。然而本文作者通过大量案例指出，大规模的财政刺激政策对经济增长未必有好处，更有节制的财政政策及结构性改革是更好的选择。

政府在经济管理中应该担当什么角色？在最近的这一场危机中，很多国家复活了凯恩斯的思想，把政府当成经济的驱动力量。然而也有其他国家采取了相反的措施，例如削减公共开支，实现预算平衡，并对供给面进行革新。研究这两种策略结果的之间的不同是非常重要的。

作为瑞典议会的一员，我反复听到类似“我们必须做些什么”的呼吁。“我们”一般指政府，“做些什么”一般指增加公共开支。然而“做什么”和“什么时候做”却往往得不到足够的重视。这种呼吁并不仅仅来自于特殊利益集团，政府官员或是危言耸听的媒体。很多经济学家参与其中，包括享有盛誉的《金融时报》分析家马丁·伍尔夫，以及诺贝尔奖获得者，在《纽约时报》开有专栏的保罗·克鲁格曼。

德国并没有采取美国式的刺激政策，然而现在德国却享受着比美国更加强劲的增长，并被视为欧洲最安全的投资地。而美国则经历了相反的事情：债务和赤字迅速攀升，失业率仍居高不下。这又让我们重新想起哈耶克与凯恩斯的古老分歧。

增长，繁荣和危机

根据麦迪逊的研究，从公元1年到1800年，人们的生活水平大抵维持不变。但19世纪，制度的建立拉起了增长和繁荣的序幕，包括法律原则的建立，自由竞争的普及以及贸易和信贷的自由化。到1848年，西方国家已经经历了生活水平的大幅提高，就连马克思和恩格斯在《共产党宣言》中也不得不承认这一点。而从那时到现在，西欧国家，日本和美国的生活水平又至少提高了15倍（OECD），资本主义创造财富的能力是毋庸置疑的。

但是对资本主义的一个主要批评是其内在的不稳定性。经济史学家尝试根据当时的背景去寻找一些其中的规律，例如长波(long waves)、短波(shrot waves)或者周期(cycles)。这一次危机，似乎印证了熊彼特六十年前的观点——资本主义的不稳定性将会导致一场终极危机，这将永远摧毁自由市场系统。

而在面对危机方面，最权威的声音无疑来自于约翰·梅纳德·凯恩斯，他既是剑桥大学的学术之星，又帮助英国政府操作具体事务。他的《就业、利率和货币通论》指出总需求下降是经济下行的主要原因，因此逆周期的政府支出是打破经济萎缩循环的唯一手段。

回顾历史，到1930年代之前，政府所拥有的财政力量都是有限的。从1900年到1920年，西欧国家和美国的政府税收和公共支出占GDP的比重从12%上升至19.6，这与现在发达国家平均42.2%的比重(IMF WEO)相比顿时相形见绌。在大萧条之前，西方国家的主要措施仍然是以平衡预算为主，这与凯恩斯的观点相反。然而，“罗斯福新政”让凯恩斯的理论付诸实践，二战则进一步加强了政府支出的力度（虽然目标不是为了刺激经济），战争结束后扩展性的财政政策遗留了下来。

到1970年代，出现了增长低而通货膨胀高的“滞涨”现象，与此同时政府债务迅速提高，这不是暂时性的刺激，而是建立了永久性的公共系统。理论上，凯恩斯倡导暂时性的有限刺激政策，然而在操作中这演变成为政府规模的永久性扩大。1980年代则见证了政策的转变——撒切尔夫人和里根总统都开始实行低通胀的货币政策，同时增加了经济自由度，这导致很多国家效仿。苏联及其计划经济的崩溃则宣告了政府控制的增长模式的消亡。凯恩斯的观点变得不再流行了。从1980年代以来的这段时间，全球人均收入平均增长了50%，各国普遍改变了政策——减税、放松管制、出售国有资产以及鼓励创业。政府规模减小的国家包括美国、新西兰、瑞典、丹麦、爱尔兰和斯洛伐克，这些国家之后都经历了经济的快速增长。

对于一些国家来说，2008年的危机是凯恩斯式刺激政策重返的导火线，到底发生了什么？

欧洲国家的公共开支及其影响

2008年和2009年，欧洲委员会(European Commission)开始实施欧洲行动框架(European Framework for Action)，以协调各国应对危机的政策。欧盟并不是一个联邦制国家，欧盟层面上的预算水平仍然被限制在GDP的1%左右，因此财政政策仍然分散于27个国家之上。在过去的10年之中，欧盟有24个国家的政府规模有所扩大，只有3个国家——瑞典、斯洛伐克和保加利亚政府的规模是在减小的。

数据表明，增加公共开支的国家总体上而言财政赤字也更大，这是很自然的事情。与此同时，增加公共开支的国家同样面临着更庞大的政府债务，这是典型的凯恩斯式刺激政策。然而，更大的公共开支在总体上并不与更高的经济增长率相关联。相反，它们的关系是负向的——公共开支越高，经济增长率反而越低。经历了更高经济增长的国家要么减少了公共开支，要么仅仅增加了一点；而经济增长最低的国家增加公共开支的幅度往往是最显著的。具体而言，北欧国家继续了供给面的改善政策，而德国是核心国家中采取紧缩政策的典型。

因此，凯恩斯式的刺激政策在欧洲产生了与预期相反的效果。更低的增长、更庞大的财政赤字和政府债务变得越来越棘手。这类政策不仅没有妥善解决增长问题，反而触发了债务危机。

美国及其刺激政策

2009年2月13日，奥巴马总统签署《美国复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act)，投入约8000亿美元进行刺激以降低失业。奥巴马政府生成，这项法案将在之后的两年“创造或挽回”350万个工作岗位，在2010年底使失业率下降至7.25%，同时这项政策只是暂时的。到2011年第一季度，经济顾问委员会(Council of Economic Advisors)宣称，该法案创造了约240万到360万个工作岗位，每个工作约花费18.5万美元到27.8万美元之间。然而这一数字并不是基于就业市场的具体数据，而是从资金如何创造工作的角度计算的。根据de Rudy在2011年发表研究的估算，就业市场的实际情况比奥巴马政府估计的要严重。

上述研究指出有几个因素使得《美国复苏与再投资法案》并不能完成其承诺的目标。首先，资金主要投向了公共领域，而非私人领域；第二，公共支出并不及时，而凯恩斯刺激政策的主要特点就是短期刺激；第三，刺激政策不是暂时的，到2011年仍有95%的资金仍然在位；第四，刺激政策目标不明确，资金分配并不是根据各州承受的经济压力，而是通过其他机制进行的。

与此同时，虽然刺激政策实施，但失业率仍居高不下。根据Rothschild和Jones在2011年的一项调查显示，一家收到其年收入10%左右补助的公司，平均只会多雇佣5-6%左右的工人，且大多数是临时雇佣。与此相伴的是政府开支的急剧上升，从危机之前的每年4.5万亿美元上升至5.5万亿美元，赤字扩大了将近1万亿。非国防开支占GDP比重从历史平均的15.6上升至20%，以至于2010年联邦开支的1/3都需要用债务进行融资。未来同样不容乐观，根据国会预算办公室的预测，到2016年非国防开支占GDP比重仍然会保持在19.6%左右。

美国债务的累积速度也显著加快，从2007年的43%快速增值2011年的接近75%，并在2012年有望达到81%——这一速度比OECD的平均速度要快；然而另一方面，美国的经济增长速度却比OCED的平均速度慢。

刺激政策的失败并不出乎意料

为什么政府规模的增加反而会导致经济增长率降低？可能的原因包括以下几点。第一，资源从私人部门转换到公共部门需要付出成本；第二，公共部门会借此把资源集中在自己的系统内，而非更有效率的私人部门；第三，政府开支可能会向某类经济活动偏移，从而抑制了其他经济活动，也降低了经济整体的生产效率；最后，公共部门提供的服务很可能比竞争性的私人部门更低。

大量研究也支持了上述观点。IMF的相关研究表明，“这种税收引致的经济行为扭曲会导致经济体的净效率损失，即一般所指的‘过度税负’，即使政府是以同样的效率参与私人部门的活动”；美联储达拉斯分行的相关研究则指出，“政府的增长阻碍了整体的经济增长。政府开支或税收的增加将导致就业增长率持久性下降”；Barro在1991年发表的关于增长的经典文献则表明，“实际政府消费支出与实际GDP的比值与增长和投资有显著的负相关关系”„„

所谓的“挤出效应”可以解释凯恩斯政策的失败。当政府的支出增加时，私人部门的投资因为资金被政府占用而减少，同时利率的上升也会有类似效应。而“财政支出乘数”是否存在也陷入了辩论之中。

更具体来说，一个检验美国刺激政策的研究指出，“2000年代美国实施的三个刺激政策对消费和政府购买几乎没有直接影响，因此没有如凯恩斯的模型预测的那样刺激经济”。最近，日本也证明了刺激政策的失败。1990年代以来日本的领导者们一直希望通过刺激政策来跳出经济泥潭，但现在的结果是占GDP两倍以上的债务以及仍旧缓慢增长的经济。根据Rogoff和Reinhart最近的研究，政府债务对GDP比例越高的国家，经济增长越弱，而90%是警戒线。

除去公共部门低效率的原因之外，高度的全球化以及发达的贸易可能使得当今的世界早已超越凯恩斯所想象的。政府部门开支在本国留下了效率低的企业，阻碍了劳动力在全球的分工，从而降低了生产率。

真正刺激经济的政策

需要解决的最基本问题是怎样使经济增长，同时避免下滑带来的恶果，有一些国家在实际操作中已经给了我们启示。其中之一就是财政政策框架(fiscal policy frameworks)。财政赤字使得人们容易丧失信心，而财政盈余则会降低债务危机的风险，并更容易获得增长。因此，一个可以维持可信的财政政策承诺的制度是非常重要的。

“自动稳定器”是另外一个好的政策，它通过税收政策、社会保险和转移支付在经济发生下滑是发生作用。欧洲的自动稳定器机制比美国大概大1/3，在欧洲内部北欧则显著大于南欧。“自动稳定器”的好处在于“自动”，这意味着其不存在实施时点问题；另外，“自动稳定器”会瞄准被危机影响最大的人群。然而，“自动稳定器”在本质上也是财政刺激政策，这也就强调了平时保持财政盈余，并在困难时制定财政框架防止进一步扩张财政的重要性。

也有研究认为削减公共开支能够刺激经济，这主要是因为利率会下降，同时消费者预期税收在未来不会增加。对于债务头寸的准确预期能够刺激消费，因而增加对劳动的需求。

然而，一国很难通过“节约”来摆脱债务危机，经济增长仍旧是主要手段，而这可以通过结构性改革(structural reform)来培育。在很多国家，特别是在欧洲，因为国有垄断部门、严厉管制、劳动力市场缺乏弹性、保护主义以及卡特尔等原因，生产率还非常低。OECD建议这些国家开放服务业部门，促进贸易自由，增加劳动力市场流动性并平衡赤字，以促进经济发展。在这方面，北欧国家是典范，而近二十年东欧和中欧国家也提供了很多有力的证据。

本文原题名为“The End of Stimulus Policy?”。本文作者为瑞典议会议员，也是著名的政治评论家。