政治危机分析
要理解欧元区当前的困境和评估2010年来的一系列决策,首先需要进行正确的诊断分析。尽管欧元区目前面临着财政、银行、竞争力等多方面并且相互影响的问题,但最根本的危机首先源自制度设计。1992年马斯特里赫特条约产生的欧洲共同货币体制并不完善,缺乏统一的银行和财政联盟来帮助其对抗2008年10月以来的这种严重的经济和金融衰退。这种制度设计的缺陷并非巧合。二十世纪九十年代初,欧元的创始成员国不愿意交出对国内银行体系和财政政策的控制权。欧元区危机的核心其实在于国家主权以及各国政府同意把此类深度主权让渡给新的欧元区银行财政监管体系的过程。
分析当前的危机,来自金融市场的压力虽然已经迫使欧元区的决策者们开始考虑有关让渡财政主权方面的决定,但却仍然无法就此类决策的实质内容和时间安排拿出具体方案。历史上,只有面临武装威胁的时候国家才会交出主权,不过,欧元区决策者们现在面临的危机-欧洲金融系统以及欧元本身逼近崩溃的边缘-这种危机的严重程度堪比直接的军事威胁,足以促使决策者把深度主权让渡给新的机构。由于此类深度主权的让渡是迫于特别的危机,因此欧元区政策的反应只能是被动的,主动采取措施一次性解决欧元危机从政治上来说是不可能的。此次危机能够极大地加速欧洲一体化进程,但这个过程不可能一蹴而就。
关于如何实现欧洲一体化有两种流派的想法:“火车头理论”,该理论认为应该尽早引入共同货币,并使之成为后续经济和政治一体化的火车头;“加冕理论”,该理论认为只有在欧洲经济政治一体化进程的最后阶段才能引进共同货币。最终“火车头理论”胜出,因为欧洲需要对1990年德国统一迅速做出战略性回应,于是选择了这种政治上最迅捷可行的解决方案,成立了只包含货币政策的经济与货币联盟(EMU)。然而自1999年引入欧元至今的历史显示火车头理论犯了经验性错误。这种共同货币的出现非但未能助力欧元区的经济增长和政治一体化,反而放缓了EMU国家的改革进程。欧元出现后私人金融市场长期错误地低估了主权风险,允许所有的主权借款人按照极低的德国利率借款,直至2008年全球金融危机爆发。同时欧元区各国政府也持续执行错误的政策——使用有设计缺陷的共同货币的同时却未对本国经济进行改革。
我们为描述欧洲一体化的现实进程提出了第三种理论:“仅在崩溃边缘”理论。2005年试图引入“欧洲宪法条约”的努力失败了,这表明在正常时期通过民主手段进一步推进欧洲一体化和体制改革是不可能的,想要克服其中种种艰巨的政治障碍几乎不得不依赖于一场危机和迫在眉睫的经济灾难。
欧元区缺乏一个对各国政策具有统一约束力的单一终极权力中心,导致各国应对危机政策各异。目前仍然由各国政府、而非一个泛欧元区的机构来控制应对危机的关键性银行监管和财政政策,因此政治道德风险不可避免地成为了政府间应对危机时首要考虑的问题。一些国家(如德国)担心提供财政援助会令受援政府安于现状,而不再全面推行改革和紧缩措施。除非提供援助的国家能够完全指挥受援国采取相应的措施,否则没有办法获取压倒性的金融力量来解决危机。这和国际货币基金组织(IMF)的标准做法是一致的:IMF为陷入危机的国家提供借款,前提是接受紧急援助的政府必须同意实施深层次的政治经济改革。正因为缺乏这种强制力,欧元区的防火墙和紧急援助基金才无法消除欧元区未来的市场不确定性。
尽管我们确信如果出现紧急情况,欧洲的主要国家和机构(如德国和欧洲中央银行[ECB])会采取一切措施来拯救欧元,但同时我们必须认清在这个最后的危机出现之前,欧元区将不会集结压倒性的金融力量或建立足够高的防火墙来应对危机。
有两个关键的政治参数——临时的和永久性的——将决定紧急援助的规模和欧元区防火墙的高度。临时性的政治参数和IMF的措施一致:希腊、爱尔兰和葡萄牙为了获得援助需要暂时交出大部分经济政策方面的主权。
永久性的政治参数是欧元区国家愿意在多大程度上把财政及相关领域(如银行监管)的主权交给新的欧元区治理机构。欧元区的政治和经济一体化应该是一个同步的均衡的过程,这样才能是合法的,并切实可行地被17个国家所接受。
很多观察家认为把政治和经济/金融一体化联系在一起会造成僵局。这种错误的观点认为必须立刻实行欧洲经济和金融的一体化,或者必须立刻引入欧洲债券——因为主流评论都认为短期内无法在欧元区设置按比例选举的政治制度。
另一个相关的普遍误解是关于优先排序的问题,一方面德国要求欧元区政治统一,另一方面法国要求引入欧洲债券,两个国家都希望首先满足自己的要求。实际上,当前并非迫切需要把现有欧元区国家的主权债务完全转换为欧元债券,或是从政治上立即转为全面财政联邦制。目前有足够的政治空间和时间在德国和法国立场之间达成渐进的按比例的折中方案。这个折中方案将在欧元区逐步引入连带责任的债务工具和联合连带责任保证,同时逐步按比例把相关国家主权让渡给欧元区。
欧元区银行业的整合也需要同样的按比例转移国家主权和欧元区共同承保或有负债。要实现欧元区单一存款保险制度和清算基金就需要同时建立欧元区共同清算机构,具有最终决策权的单一银行监管机构,以及统一的银行监管规则手册。
欧元区的危机实际上是政治危机,因此分析这个危机的最合适的理论框架是描述多个参与者之间战略议价或宏观考量战略行动的博弈论,而非其他宏观经济理论。
欧洲依然坚固
我们在采取必要的政治措施所需的时间方面与其他分析人士存在最大的分歧。
尽管我们认为欧元区进一步一体化的过程可以是渐进性的,但关键在于各国领导人需要尽快做出坚定的政治承诺来推进这种渐进性的一体化进程。
欧元区比普遍认为的有更多的时间和弹性来解决自己的问题,理由如下:首先,评估最近欧元区的宏观经济表现和增长前景时,需要充分考虑到,同美国和英国一样,欧元区作为一个整体正在承受着严重金融危机的余波,同时欧元区还面临着人口老龄化的长期影响,因此需要正确看待最近欧元区经济增长令人失望的表现。历史显示有可能需要五到十年欧元区(以及美国和英国)才能走出正在经历的低增长去杠杆化过程。
其次,欧元区的每一个决策者都坚定地认为欧元崩溃是无法接受和无法想象的,并愿意采取任何可行的措施避免这种情况的发生。德国尤其如此。持续的庞大贸易顺差,与距其最近的贸易伙伴之间的一篮子挂钩汇率,以及目前相对疲软的欧元使德国成为从欧元获益最多的国家之一,最终德国拯救欧元的财政贡献也会反映其自身利益。
第三,ECB保留的金融火力比一般认为的更多。金融危机开始之后,ECB的总资产负债表的扩张对比美国联邦储备银行和英格兰银行相对较小。要评估ECB在紧急关头可以采取哪些措施,最相关的就是考虑各国央行自2008年以来如何扩张了自己的资产负债表。如果欧元区危机进一步发展,威胁到欧元的未来,或许ECB最有效的干涉办法就是直接大规模购买西班牙或意大利的主权债务。需要指出的是,ECB/欧元体系目前持有的买断式证券远远少于美国和英国的央行。欧元体系目前拥有的资产总计只占GDP的3%, 远低于英格兰银行的21%和美联储的17%。如果ECB进一步购进1万亿欧元的西班牙和意大利主权债券,也只会将欧元体系持有的总债券推高到欧元区GDP的14%。在本次危机中ECB只是有限地购买资产,这并非由于其没有能力或者不愿意采取干预措施,相反却反映了ECB在各国中央银行中无可匹敌的政治权力。在其他欧元区治理机构缺位的情况下,自2010年初以来ECB已经成为事实上的欧元区经济政府,由于欧元区领导人已经承诺采取可信的财政紧缩措施、实施结构性改革和制度性深化欧元区,因而ECB迄今仅需要部分利用其资产负债表的优势来应对危机。
ECB在此次危机中的主要政治任务就是劝说和迫使欧洲政治领导人作出更加严厉的政治决策和创建必要的欧元区机构,因此ECB必须在制度上和政治上对未来可能进行的干涉尽可能显示出克制的态度。
但是,一旦欧元的存续真正面临威胁,ECB将会毫不犹豫地购入更多资产来平息危机。1万亿欧元可以买到很多时间,而且基于德国保护欧元的坚定承诺,德国政府也会含蓄地同意ECB的危机干涉行动。
第四,欧元区的国内政治局势比普遍认为的要好得多。通常认为在应对近期经济困难的过程中,民粹主义政府正在逐步接管权力,但这并非事实而且也错误理解了除希腊之外的15个老欧盟成员国的政治趋势。希腊正同时遭受着严重的经济危机和整个政治体系的信用崩溃,因此在最近的选举中出现民粹主义政党并不奇怪。其他欧元区国家出现民粹主义政党与近年来大量移民涌入有关,而非完全出于选民对欧元区经济援助的反应,同时也不代表民粹主义政党将在欧洲大陆的比例代表制多党选举系统中获胜。
第五,不应该认为因危机驱动而形成的欧洲一体化必然是不民主或不稳定的。原因有二:首先,所有的欧元区国家都实行完全可靠的代议制民主制度,如果选民真的对选举代表决定的欧洲一体化程度不满,他们完全可以在下一次议会选举中不再投他们的票,而事实上他们并没有这样做。其次,欧洲选民们对当前危机的相关政治问题普遍持有矛盾的态度和不合逻辑的观点。幸运的是,危机迫使人们必须在矛盾观点中有所选择――进一步推进欧洲一体化正是当前人们面临危机作出的抉择。
欧元区下一步应该怎么办
尽管欧元的处境并不像大多数人所认为的那样糟糕,但欧洲领导人们还是迫切需要在6月28-29日的峰会上以及2012年余下的日子里采取一系列意义深远的政治决策。
欧元区成员国需要把更多的主权让渡给新的欧元区机构以启动建立经济和货币联盟的进程。这种主权让渡必须与按比例分担欧元区政府债务及或有负债同步完成。
银行业联盟
目前迫切需要加快欧元区银行业的一体化进程。首先,必须指定ECB作为单一欧元区银行业监管机构,对各国银行监管机构具有支配权,此举相当于欧元区成员国交出主权。
由于最近对西班牙银行实施了紧急援助,以及希腊、爱尔兰和葡萄牙的国家银行体系都被纳入了IMF的注资计划,在6月的欧盟理事会会议之前,清理欧元区外围银行系统的大部分成本已经发生并被转移到该国政府的资产负债表上。和引入欧盟银行债权人“金融保释”一样,这些已经发生的成本将降低未来在欧元区银行业联盟中进行银行救助时所需的跨境转移支付。毕竟,整合有偿付能力的银行体系比整合无偿付能力的银行体系要容易得多。
“金融保释”和已经完成的外围银行重组将促使德国同意欧元区银行业联盟的最后也是最关键的部分:以联合存款保险计划的方式相互补偿分担欧元区的银行业或有负债以及建立欧元区共同清算基金。
G20公报的声明令人鼓舞:“欧元区成员国将采取一切必要的措施来维护欧元区的完整和稳定,改善金融市场的职能,并打破主权国家和银行之间的反馈环路。”
总而言之,欧元区领导人们必须集中精力尽快实现银行业一体化。
财政联盟
欧盟理事会的第二项主要任务是建立财政联盟。这首先需要克服巨大的政治障碍,因此,我们不太能确定财政联盟是否能够如银行业联盟那样在近期取得实质性进展。欧元区国家应该进一步让渡财政政策方面的主权,按比例分担当前及未来的国家主权债务。欧元区财政联盟有多种实现途径:欧元国库券,欧洲债务偿还基金,红色债券/蓝色债券,或者其他措施。
实现财政联盟和银行业联盟的最主要的区别在于接受主权让渡的新的欧元区机构。对于银行业联盟来说,ECB能够担负起银行业整合的相应责任,但是现有的技术和官僚机构(比如当前的欧洲委员会)却不足以担当财政联盟的相关责任,因为财政政策关系到社会中最根本的政治和分配的选择。真正的财政政策能力只能被让渡给一个具有直接民主合法性的新的欧元区机构。
在6月份的峰会上,欧盟领导人们需要清晰说明欧元区的长期方向,提出欧元未来10年的计划,并向市场和选民给出将按计划行事的可信保证。随着银行业联盟被证明为可立即实现的目标,长远的愿景应该是设计一个财政联盟并同时实现国家主权的让渡(政治联盟)。在2012年实现银行业联盟,将为财政联盟的长远愿景打下良好基础。
结论
我们有关欧洲一体化的“仅在崩溃边缘”战略具有内在风险。但是基于之前给出的理由,我们相信风险很小而且被大部分评论夸大了。
欧盟理事会在6月28-29日必须就银行业和财政联盟作出长期决策,以开启欧洲一体化进程的新阶段。
在这次危机中只有两件事是确定的:首先,欧元将生存下来,并在危机中变得更加强大;其次,基于欧洲和美国之间的根本差异,欧元区的财政和政治联盟将不会同美国相似。幸运的是,也无需与美国相似。
本文原题名为“Macroeconomic Coordination: What Has the G-20 Achieved?”。本文作者为Bruegel研究中心主任。
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